대마불사(too big to fail): 2011년 제도와 그 적용 — 개요 및 요약
앞 장에서 서술한 2008년 10월의 UBS 구제는 어떠한 긴급조치로도 해결할 수 없는 문제를 스위스에 남겼다. 자국 최대 은행의 파산을 허용하지 않겠다는 것을 한 번 보여 준 국가는 그 은행의 모든 채권자에게 다음에도 같은 대우를 기대할 근거를 제공한 셈이다. 이러한 기대는 은행의 자금조달 비용을 낮추고, 은행으로 하여금 규모를 키우고 위험을 감수하도록 부추기며, 국고를 민간 대차대조표의 무보수 보증인으로 만든다. 두 최대 은행의 대차대조표를 합하면 자국 경제 규모의 몇 배에 이르는 나라에서 이 문제는 문자 그대로 존립이 걸린 문제였다. 2008년과 같은 규모의 두 번째 구제는 연방이 감당할 수 있는 범위를 넘어설 수도 있었다. 반면 무질서한 파산은 지급결제 시스템, 국내 대출의 상당 부분, 그리고 수십만 가구의 저축을 함께 무너뜨렸을 것이다. 2009년부터 2011년 사이에 마련되고 그 후 계속 다듬어진 스위스의 해법은 문제 자체를 묘사하는 영어 표현인 “too big to fail”(대마불사)로 알려지게 되었고, 베른과 파라데플라츠에서는 이를 TBTF로 줄여 불렀다.
이 장은 그 해법이 구축된 과정과 그 운명을 추적한다. 먼저 연방평의회가 2009년 11월 Peter Siegenthaler를 위원장으로 하여 임명한 전문가위원회와, 이 위원회가 2010년 가을에 제안한 조치 패키지에서 출발한다. 이어서 의회가 2011년 9월 30일에 채택하여 2012년 3월 1일부터 시행된 「은행법」(BankA) 개정과, 스위스 국립은행(SNB)의 시스템적 중요 은행 지정을 검토한다. 이 제도는 두 개의 기둥 위에 서 있다. 하나는 파산 가능성을 낮추려는 자본 및 유동성에 관한 건전성 요건이고, 다른 하나는 파산이 일어나더라도 이를 견뎌 낼 수 있게 하려는 정리계획이다. 이 장은 2016년, 2019년, 2022년에 이루어진 연이은 재조정, 2025년 1월 1일부터 시행된 최종 패키지에 이르기까지의 바젤 III 기준 이행, 그리고 연방평의회가 자신의 제도를 평가한 정기 보고서를 차례로 살펴본다. 마지막 부분은 2023년 3월로 향한다. 이때 제도는 그것이 상정하고 구축된 바로 그 사례에 직면했으나, 당국은 그 핵심 수단을 사용하지 않기로 했다. Credit Suisse 붕괴의 상세한 경위는 다음 장에서 다룬다. 여기서의 질문은 더 좁다. 2023년의 사건이 제도의 설계에 관하여 무엇을 드러냈는지, 그리고 두 개의 글로벌 은행을 가지고 이 제도에 들어섰다가 검토 대상 기간을 하나의 글로벌 은행만으로 마치는 금융 중심지에 TBTF가 무엇을 의미하는지가 그것이다.
이 주제는 취리히와 매우 직접적인 관련이 있다. 2012년에 지정된 두 글로벌 은행은 불과 수백 미터 떨어진 곳에 본점을 두고 있었다. 세 번째로 지정된 은행인 Zürcher Kantonalbank는 주(칸톤)가 소유하고 있으며, 주가 그 채무를 보증한다. 비상계획의 작성에서부터 조건부 전환사채의 발행과 새로운 스위스 자회사의 설립에 이르기까지, 이 제도의 실무 작업 상당 부분은 이 도시의 변호사, 은행가, 감사인이 수행했다. 따라서 TBTF 제도는 1934년의 「은행법」이나 1990년대의 자금세탁방지 법제와 마찬가지로 취리히 금융 중심지의 제도적 구조의 일부이다. 오늘날 취리히에서 은행, 채권 보유자 또는 거래상대방에게 자문하는 사람은 누구나 이 장이 서술하는 구조 안에서 일한다.
결론
2011년에 채택된 TBTF 제도는 UBS 구제의 교훈, 즉 자국 경제 규모의 몇 배에 이르는 은행을 가진 나라는 국가를 암묵적 보증인으로 삼을 수 없다는 교훈에 대한 스위스의 대답이었다. Peter Siegenthaler가 위원장을 맡은 전문가위원회는 자본 확충, 유동성 강화, 위험 분산, 비상계획을 결합한 패키지를 설계했다. 의회는 이를 「은행법」 제7조부터 제10a조의 형태로 채택하고, SNB에 시스템적 중요 은행을 지정할 권한을 부여했으며, 그 집행을 스위스 금융시장감독청(FINMA)에 맡겼다. 이후 10년 동안 이 제도는 여러 차례 재조정되었다. 2016년 개정은 대형 은행에 대하여 5퍼센트의 레버리지 비율과 같은 규모의 정리 단계(gone-concern) 요건을 도입했다. 국내 은행에는 2019년부터 정리 단계 요건이 적용되었다. 감면 제도는 가산 메커니즘으로 대체되었고, 유동성 규칙이 강화되었으며, 바젤 III 최종 패키지가 2025년 1월 1일에 시행되었다.
2022년에 이르러 이 제도는 완성에 가까워진 것처럼 보였다. 자본은 확충되었고, 그룹 구조는 재편되었으며, 대형 은행의 비상계획은 승인되었고, 채권자 손실분담(bail-in)은 「은행법」에 명문화되었다. 그럼에도 2023년 3월 Credit Suisse가 파산하자, 당국은 FINMA가 준비해 둔 정리 대신 국가의 유동성 보증으로 뒷받침되는 UBS와의 합병을 택했다. 공식 검토 보고서들은 이 결정을, 격동하는 시장에서 글로벌 은행에 대하여 처음으로 채권자 손실분담을 실시하는 데 따르는 위험과, 구조조정이 신뢰를 회복시킬 수 있을지에 관한 불확실성으로 설명한다. 이 보고서들은 또한 제도의 약점도 지적한다. 작동하지 않은 회생계획, 불충분한 것으로 드러난 유동성, 감면 조치와 필터로 자본이 약화된 모은행, 그리고 외국 당국에 뒤처진 감독 권한이 그것이다.
따라서 이 제도가 남긴 유산은 양면적이다. 이 제도는 스위스 대형 은행들을 2008년보다 훨씬 더 회복력 있게 만들었고, 위기가 닥쳤을 때 여전히 사용할 수 있는 손실흡수 자본의 비축분을 제공했다. 그러나 이 제도는 암묵적 보증을 없애지도 못했고, 당국이 핵심 수단을 사용할 만큼 충분한 확신을 주지도 못했다. 2023년 이후 스위스에는 두 개가 아닌 하나의 글로벌 은행만 있으며, 이 은행은 자국 경제에 대비한 규모가 다른 어떤 글로벌 시스템적 중요 은행(G-SIB)보다도 크다. 2024년 이후 제안된 개혁은 새로운 강조점과 함께 2011년의 논리를 이어 가고 있다. 그러나 규모를 자본과 계획을 통해 규율하면서 사업 모델은 은행에 맡긴다는, 2010년 전문가위원회가 내린 근본적 선택은 여전히 이 제도의 토대로 남아 있다.
다섯 문장 요약
1. TBTF 제도는 2008년 UBS 구제에서 비롯되었다. Peter Siegenthaler가 위원장을 맡은 전문가위원회가 2010년 9월 30일에 보고서를 제출했고, 의회는 2011년 9월 30일 「은행법」 제7조부터 제10a조를 채택했으며, 이 규정은 2012년 3월 1일부터 시행되었다.
2. SNB는 UBS와 Credit Suisse를, 이어서 2013년에 Zürcher Kantonalbank, 2014년에 Raiffeisen, 2015년에 PostFinance를 시스템적 중요 은행으로 지정했으며, 이들 은행에는 더 높은 자본 및 유동성 요건과 비상계획 의무가 적용된다.
3. 처음에 조건부 전환사채를 포함하여 위험가중자산의 약 19퍼센트로 설정되었던 자본 제도는 2016년에 5퍼센트의 존속 단계(going-concern) 레버리지 비율과, 채권자 손실분담 채권으로 충족하는 같은 규모의 정리 단계 요건으로 재조정되었고, 이후 국내 은행으로 확대되었다.
4. FINMA는 그룹 지주회사 차원에서의 단일 진입점(single point of entry) 채권자 손실분담을 중심으로 정리 체계를 구축했으나, 2023년 3월 당국은 글로벌 은행에 대한 최초의 정리 대신 Credit Suisse를 UBS에 합병하는 방안을 택했다.
5. 그 이후 확인된 교훈은 회생계획, 유동성, 모은행의 자본, FINMA의 권한에 관한 것이며, 이 교훈들은 이제 단 하나의 글로벌 은행만으로 금융 중심지를 지켜야 하는 제도의 개혁을 규정하고 있다.
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