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UBS 사건

Birkenfeld, 미국 상원, 그리고 국경 간 영업

미국에 대한 스위스 은행 비밀유지를 무너뜨린 수사는 한 개인에게서 시작되었다. UBS 제네바 사무소에서 프라이빗 뱅커로 일했던 미국 시민 Bradley Birkenfeld는 2007년 미국 당국에 접근하여 UBS가 미국인 고객을 상대로 벌이던 국경 간 영업에 관한 정보를 제공하였다. 그 영업에서 그 자신이 맡았던 역할 때문에 그는 형사 기소되었다. 2008년 6월 19일 그는 미국 플로리다 남부 연방지방법원에서 미국을 상대로 한 사기 공모 혐의에 대해 유죄를 인정하였다. 미국 법무부에 따르면, 그는 스위스 대여금고, 해외에서의 귀중품 매입, 허위 세무신고를 이용하여 미국의 한 억만장자 부동산 개발업자가 약 2억 달러의 자산을 역외에 은닉하고 720만 달러의 세금을 포탈하도록 도왔다. 2009년 8월 21일 법원은 그에게 징역 40개월을 선고하였다.1 3년 뒤 미국 국세청(IRS)은 그에게 1억 400만 달러의 내부고발자 포상금을 지급하였는데, 이는 당시까지 그 제도에 따라 지급된 금액 가운데 가장 큰 것이었다.2 징역형과 그만한 규모의 포상금이 동시에 주어졌다는 사실은 미국 당국이 그가 제공한 정보를 얼마나 높이 평가했는지를 잘 보여 준다.

Birkenfeld의 폭로는 수사관들을 UBS 영업의 구조로 이끌었다. 스위스에 기반을 둔 한 프라이빗 뱅킹 부서는 정기적으로 미국을 방문하는 고객 담당 직원들을 통해 미국인 고객에게 서비스를 제공하였다. 그러나 그 직원들도, 은행도 그러한 활동에 필요한 미국의 인가를 보유하고 있지 않았다. 많은 고객은 UBS가 2001년에 수용한 적격중개기관(qualified intermediary) 제도에 따라 자신의 계좌를 IRS에 보고 대상으로 만드는 양식의 제출을 거부하였다.3 2008년 7월 1일 마이애미의 한 연방판사는 IRS가 UBS에 이른바 존 도 소환장(John Doe summons)을 송달하도록 허가하였다. 이는 조세 위반 혐의자의 신원을 알지 못할 때 사용되는 절차이다. 이 소환장은 스위스 UBS에 계좌를 보유하면서 이를 IRS에 숨기기로 한 미국 납세자를 식별할 수 있는 기록을 요구하였다. 미국 법무부는 UBS가 미국인 고객의 미신고 계좌 약 200억 달러를 관리하고 있었다는 Birkenfeld의 진술에 주목하였다.4

2주 뒤인 2008년 7월 17일 미국 상원 상설조사소위원회는 조세피난처 은행에 관한 청문회를 열었다. 소위원장인 Carl Levin 상원의원은 UBS가 미국인 고객을 위해 약 1만 9,000개의 계좌를 개설했으며 그 자산이 180억 달러에 육박하는데, 그 가운데 어느 것도 IRS에 보고되지 않았다고 설명하였다. 청문회에서 UBS는 계좌 보유자가 이를 신고하지 않는 한 이들 스위스 계좌를 폐쇄하고, 미국인 고객에게 미신고 역외 계좌를 더 이상 제공하지 않겠다고 약속하였다.5 같은 청문회에서는 리히텐슈타인 은행 LGT도 다루어졌다. 이 은행의 고객 데이터는 그해 초 독일 당국의 손에 들어갔는데, 이 사안은 아래 제VI절에서 다룬다. 두 사건이 함께 드러낸 것은 미국 당국이 이제 역외 은행 비밀유지를 최우선의 법집행 과제로 다루고 있다는 사실이었다.

미국의 수사는 곧 UBS 경영진에까지 이르렀다. 2008년 11월 플로리다의 연방 대배심은 UBS 글로벌 자산관리 부문 책임자 Raoul Weil을 미국을 상대로 한 사기 공모 혐의로 기소하였다.6 2002년부터 2008년까지 이 부문을 이끌었던 Weil은 수년간 스위스에 머물렀고, 2013년 볼로냐에서 휴가를 보내던 중에야 체포되었다. 포트로더데일에서 열린 재판에서 배심은 1시간 남짓한 평의 끝에 2014년 11월 3일 그에게 무죄를 평결하였다.7 그의 무죄 판결은 은행에 대한 결과를 바꾸지 못하였다. 은행은 이미 5년여 전에 자신의 사건을 종결지었기 때문이다.

기소유예 합의와 2009년 2월 18일 FINMA 명령

2009년 초 UBS는 두 가지 위기에 동시에 직면해 있었다. 앞 장에서 설명한 바와 같이, 미국 모기지 증권에서 발생한 손실과 2008년 10월의 구제 패키지로 UBS의 자본과 유동성은 약화되어 있었다. 동시에 미국 법무부는 은행 자체를 기소할 준비를 하고 있었다. 기소가 이루어졌다면 UBS는 미국 인가를 잃고 거래상대방이 이탈하는 위험에 노출되었을 것이며, 스위스 당국의 판단으로는 이로 인해 은행이 무너질 수도 있었다. 미국은 어떠한 합의든 그 조건으로 사기적 행위와 가장 분명하게 연결된 계좌의 고객 신원을 즉시 넘길 것을 요구하였다. 스위스 법은 은행이 이에 자발적으로 응하는 것을 허용하지 않았다. 「은행법」(BankA) 제47조와 경제 첩보에 관한 「스위스 형법」 제273조(SCC)가 그러한 공개를 금지하고 있었기 때문이다. 1996년 이중과세방지협정에 따른 행정공조 요청이 계류 중이었으나, 그 처리를 마치려면 수개월이 걸렸을 것이다.

2009년 2월 18일 UBS는 미국 플로리다 남부 연방지방법원에서 미국 법무부와 기소유예 합의를 체결하였다. UBS는 IRS의 업무를 방해함으로써 미국을 상대로 사기를 공모한 혐의로 기소되었다. UBS는 2000년 이후 명의 계좌와 위장 법인을 이용하는 방법 등으로 미국 납세자의 계좌 은닉을 도왔음을 인정하고, 벌금, 제재금, 이자 및 원상회복금으로 7억 8,000만 달러를 지급하기로 합의하였다. UBS는 일부 미국인 고객의 신원과 계좌 정보를 즉시 제공하고, 미신고 계좌를 가진 미국인 고객에 대한 국경 간 은행 서비스를 중단하기로 약속하였다. 미국 법무부는 UBS 은행원들이 스위스의 비밀유지를 마케팅하기 위해 2004년 한 해에만 약 3,800회 미국을 방문하였다고 기록하였다.8

고객 데이터가 같은 날 워싱턴에 전달될 수 있었던 것은 오로지 스위스 금융시장감독청(FINMA)이 그 인도를 명령하였기 때문이다. FINMA는 지급불능 위험이 있는 경우의 보호조치에 관한 규정인 「은행법」 제25조와 제26조를 명령의 근거로 삼았고, 채권자와 투자자의 이익을 보호하고 스위스 금융 시스템의 안정을 유지하기 위해 조치하였다고 밝혔다. FINMA는 미국에서의 형사 기소가 UBS의 유동성에 심각한 결과를 초래하고 궁극적으로 그 존립을 위태롭게 할 수 있었다고 주장하였다. FINMA는 동시에 그 전신인 연방은행위원회가 2008년 5월부터 12월까지 수행한 조사의 결과를 공개하였다. 조사 결과, UBS의 일부 직원은 고객의 미국 세법상 지위를 반영하지 않는다는 것을 알았거나 알았어야 했던 고객 진술을 받아들였고, 은행은 미국의 인가 요건을 무시하였다. FINMA는 적정한 업무수행 요건에 대한 중대한 위반을 확인하였으나, 고위 경영진이 사기적 행위를 알고 있었다는 증거는 발견하지 못하였다. FINMA는 UBS가 향후 미국 거주 개인 고객을 상대로 국경 간 영업을 하는 것을 금지하였다.9

FINMA의 보도자료는 “제한된 양의 고객 데이터”라고만 언급하였다. 언론 보도는 2009년 2월에 데이터가 넘겨진 고객의 수를 수백 명으로 보았고, swissinfo는 나중에 285명이라는 수치를 제시하였다.10 이 수는 조사 대상이 된 수만 개의 계좌에 비하면 적었다. 그럼에도 그 상징적 의미는 상당하였다. 스위스 당국이 행정공조 및 형사사법공조 절차를 벗어나 외국에 고객 데이터의 인도를 명령한 것은 이것이 처음이었기 때문이다. 스위스 국내에서 이 명령은 외국 세력이 나라에 강요한 긴급피난 행위로 널리 받아들여졌다.

명령의 적법성은 법원에서 다투어졌다. 2010년 1월 5일 연방행정법원은 FINMA가 위법하게 행동하였다고 판단하였다. 법원에 따르면 「은행법」은 데이터 이전의 근거를 제공하지 않았으며, FINMA는 「연방헌법」이 연방평의회에 부여한 긴급권한에 의존할 수 없었다. 긴급법을 원용해야 했다면 그 결정은 정부의 몫이었다는 것이다.11 FINMA는 상고하였다. 2011년 7월 15일 연방대법원은 원심 판결을 파기하고 명령이 적법하였다고 판단하였다. 연방대법원은 UBS의 질서 있는 정리가 불가능하던 시점에 채권자와 스위스 금융 시스템의 기능에 대한 급박한 위험을 피하기 위해 FINMA가 일반 경찰조항에 따른 최후의 수단으로 조치하였다는 점을 인정하였다.12 연방대법원의 판결로 법적 문제는 종결되었다. 긴급권한, 감독권한, 민주적 통제 사이의 관계를 둘러싼 정치적 논쟁은 계속되었고, 이는 이후 2023년 Credit Suisse 구제를 둘러싼 논의로 이어졌다.

존 도 소환장과 2009년 8월 협정

기소유예 합의로 갈등이 끝난 것은 아니었다. 합의 다음 날인 2009년 2월 19일 미국은 약 5만 2,000개 계좌를 대상으로 하는 존 도 소환장을 집행하기 위해 마이애미에서 민사소송을 제기하였다. UBS와 스위스 정부는 이에 응하면 은행이 스위스 법상 범죄를 저지르도록 강요받게 되고 스위스의 주권이 침해된다고 주장하였다. 스위스 정부는 필요한 경우 UBS에 대한 명령으로 데이터의 인도를 막겠다고 발표하였다. 이 대치는 은행을 미국 법원의 명령과 스위스 형법 가운데 어느 하나를 위반할 수밖에 없는 처지로 몰아넣을 위험이 있었다.13

분쟁은 양국 정부 간의 협정으로 해결되었다. 2009년 8월 19일의 협정은 서명과 동시에 발효되었다. 미국은 약 5만 2,000명의 UBS 계좌 보유자의 신원을 요구하였던 존 도 소환장을 철회하기로 하고, 그 대가로 스위스는 이중과세방지협정에 따른 새로운 행정공조 요청을 처리하기로 하였다. IRS는 2009년 8월 31일 그 요청을 제출하였다. 요청은 협정 부속서에 정해진 기준에 따라 선별된 약 4,450개의 계좌를 대상으로 하였으며, 이 기준은 가장 중대한 행위의 사례를 포착하도록 고안되었다.14 미국 법무부는 이 기준이 은행 계좌, 증권 보관 계좌, 역외 회사를 통해 보유된 계좌를 포괄하며 가장 악질적인 사례를 겨냥한 것이라고 설명하였다.15

이 협정은 주목할 만한 법적 수단이었다. 협정은 계좌 보유자의 이름을 특정하지 않고 행위 유형을 통해 이들을 식별하는 방식의 공조 요청을 허용하였다. 이는 스위스 당국이 종전에 적용해 온 이중과세방지협정에서는 허용되지 않던 것이었다. 연방평의회는 훗날 이 협정을 보유자의 이름 없이 약 4,450개 계좌에 관한 정보 요청을 허용한 특수한 사례라고 설명하였다.16 협정은 미국에서도 즉각적인 효과를 낳았다. 2009년 11월까지 1만 4,700명이 넘는 미국 납세자가 IRS의 자진신고 프로그램에 따라 신고하였는데, 이는 10월에 보고된 수의 거의 두 배였다. 법무부 차관 David W. Ogden은 “은행 비밀유지와 은닉 자산의 시대는 끝났다”고 선언하였다.17

연방행정법원과 의회

스위스 국내에서 협정의 이행은 법적 장애에 부딪혔다. 2010년 1월 21일 연방행정법원은 자신의 데이터가 이전될 예정이던 한 계좌 보유자가 제기한 시범 사건을 판결하였다. 법원은 체약국 간의 상호협의 합의가 이중과세방지협정을 해석할 수는 있으나 이를 보충하거나 개정할 수는 없다고 판단하였다. 1996년 미국과의 협정은 “조세 사기 및 이와 유사한 행위”의 경우에만 공조를 허용하였다. 법원에 따르면 이 개념은 특별한 술책, 기망 또는 거짓의 체계를 요구하며, 미국의 W-9 양식과 같은 양식을 제출하지 않은 것만으로는 충분하지 않았다. 2009년 8월의 협정은 의회의 승인 없이 행정약정으로 체결되었으므로, 계속적이고 중대한 조세 포탈에까지 공조를 확대할 수 없었다.18 이 판결로 4,450건의 서류 가운데 대부분의 이전이 의문에 부쳐졌다. 그 대부분은 스위스 법이 조세 포탈로 분류하는 유형의 사례에 해당하였기 때문이다.

연방평의회는 협정을 조약의 지위로 격상하는 것으로 대응하였다. 2010년 3월 31일 연방평의회는 협정을 개정하는 의정서를 승인하였고, 의정서는 같은 날 워싱턴에서 서명되었으며, 연방평의회는 개정된 협정을 의회에 제출하였다.19 뒤이은 의회 논쟁은 국가와 대형 은행 간의 관계를 둘러싼 힘겨루기가 되었다. 사회민주당은 승인을 은행가 보너스에 대한 과세와 연계하려 하였다. 스위스국민당은 처음에 협정이 불법이라며 반대하고 국민투표를 요구하였다. 수주간의 정치적 공방 끝에 2010년 6월 17일 의회는 협정을 승인하고, 이를 임의적 국민투표에 회부하자는 제안을 부결하였다. 국민의회에서의 결과는 찬성 81표, 반대 63표, 기권 47표였다. 스위스국민당은 보너스 과세안이 철회되자 국민투표 요구를 거두었다. 법무장관 Eveline Widmer-Schlumpf는 이 결과를 온건한 정치 세력의 승리라고 평가하고, 협정이 부결되었다면 미국의 재정적·행정적 보복을 불러왔을 것이라고 경고하였다.20 연방평의회는 이제 고객 데이터의 공개를 막는 것이 아무것도 없다고 확인하였다.21

2010년 7월 15일 연방행정법원은 또 다른 판결에서 다른 UBS 고객의 이의 제기에 맞서 승인된 협정을 유지하였다. 연방세무청은 협정이 정한 기한 내에 4,450건의 서류 전부에 대한 심사를 마쳤다. 2010년 11월 15일 IRS는 존 도 소환장을 완전하고 최종적으로 철회하였다.22 그 무렵 이 사건의 실제적 의미는 그 직접적 대상을 훨씬 넘어서 있었다. UBS 사건은 세 가지를 보여 주었다. 미국은 스위스 은행이 미국 내에서 지는 위험을 통해 스위스 계좌에 손을 뻗칠 수 있었다. 스위스 법원은 그로 인한 조치를 면밀히 심사하였다. 그리고 의회는 워싱턴과의 정면 대결이 대안일 경우 공조의 소급적 확대조차 결국 승인하였다.

주석

  1. United States Department of Justice, Office of Public Affairs, “Former UBS Banker Sentenced to 40 Months for Aiding Billionaire American to Evade Taxes”, 2009년 8월 21일, https://www.justice.gov/archives/opa/pr/former-ubs-banker-sentenced-40-months-aiding-billionaire-american-evade-taxes. 법원 문서에서 해당 개발업자는 Igor Olenicoff로 특정되었다. ↩
  2. Robert W. Wood, “UBS’ Bradley Birkenfeld Gets $104 Million, Blows Doors Off IRS Whistleblower Program”, Forbes, 2012년 9월 11일, https://www.forbes.com/sites/robertwood/2012/09/11/ubs-bradley-birkenfeld-gets-104-million-blows-doors-off-irs-whistleblower-program/. ↩
  3. Securities and Exchange Commission v. UBS AG, 2009년 2월 18일 소장, 미국 컬럼비아특별구 연방지방법원, Civil Action No. 1:09-cv-00316, https://www.sec.gov/files/litigation/complaints/2009/comp20905.pdf: “2001년 1월 1일부터 UBS는 국세청과 이른바 적격중개기관 계약(‘QI 계약’)을 체결하였다”. 이 계약에 따라 UBS는 미국 증권을 보유한 미국 국경 간 고객이 자신의 계좌를 IRS에 신고하거나 미국 증권을 처분하도록 보장해야 했다. 적격중개기관 제도는 외국 은행이 그 고객이 보유한 미국 증권에 대한 원천징수 및 보고 의무를 인수할 수 있도록 하였다. ↩
  4. United States Department of Justice, “Federal Judge Approves IRS Summons for UBS Swiss Bank Account Records”, 보도자료 08-584, 2008년 7월 1일, https://www.justice.gov/archive/opa/pr/2008/July/08-tax-584.html. 이 보도자료는 1만 달러를 초과하는 해외 계좌를 신고할 미국 납세자의 의무와, 고의적 불이행 시 잔액의 최대 50퍼센트에 이르는 민사 제재금에 대해서도 언급한다. ↩
  5. United States Senate, Permanent Subcommittee on Investigations, Carl Levin 상원의원 성명, 2008년 7월 25일, https://www.hsgac.senate.gov/wp-content/uploads/imo/media/doc/OPENINGLEVINCarlJuly2508.pdf. 이 성명은 리히텐슈타인의 LGT Bank가 청문회 출석을 거부하였다는 점도 기록하고 있다. ↩
  6. United States Department of Justice, Office of Public Affairs, “UBS Enters into Deferred Prosecution Agreement”, 2009년 2월 18일, https://www.justice.gov/archives/opa/pr/ubs-enters-deferred-prosecution-agreement. ↩
  7. “Ex-UBS executive Weil acquitted in tax probe”, swissinfo.ch, 2014년 11월 3일, https://www.swissinfo.ch/eng/business/ex-ubs-executive-weil-acquitted-in-tax-probe/41096024. ↩
  8. United States Department of Justice, “UBS Enters into Deferred Prosecution Agreement”, 2009년 2월 18일(앞의 주). 법무부 조세국 차관보 대행 John A. DiCicco는 “비밀의 장막이 걷혔다”고 말한 것으로 인용되었다. ↩
  9. FINMA, “FINMA ermöglicht den Vergleich zwischen UBS und US-Behörden und gibt das Ergebnis der eigenen Untersuchung bekannt”, 보도자료, 2009년 2월 18일, https://www.finma.ch/en/news/2009/02/mm-ubs-xborder-20090218/. ↩
  10. “Court rules UBS data transfer to US illegal”, swissinfo.ch, 2010년 1월 8일, https://www.swissinfo.ch/eng/business/court-rules-ubs-data-transfer-to-us-illegal/8038384. 다른 자료는 약 255명의 고객을 언급한다. 정확한 수치는 FINMA가 공개하지 않았다. ↩
  11. FINMA, “Comment on the Federal Administrative Court ruling on the furnishing of bank client data to the US authorities”, 보도자료, 2010년 1월 8일, https://www.finma.ch/en/news/2010/01/mm-entscheid-bvger-20100108. FINMA는 법원이 UBS와 금융 안정에 대한 위협에 관한 자신의 평가를 심사하지도, 이를 다투지도 않았다는 점을 강조하였다. ↩
  12. FINMA, “UBS-Kundendaten: Bundesgericht bestätigt Entscheid der FINMA”, 보도자료, 2011년 7월 15일, https://www.finma.ch/en/news/2011/07/mm-bg-urteil-20110715/. ↩
  13. 민사 집행소송은 미국 플로리다 남부 연방지방법원 마이애미 지원에 제기되었다(United States v. UBS AG, Case No. 09-20423-CIV-Gold). 스위스 정부는 집행에 반대하는 법정조언자 의견서를 2009년 4월 29일자 외교 공한과 함께 제출하였다: legalanthology.ch, “U.S.A. Petitioner vs. UBS AG – Amicus brief of Government of Switzerland”, https://www.legalanthology.ch/usa-petitioner-vs-ubs_2009/. ↩
  14. 연방법무청, “UBS case”, https://www.bj.admin.ch/bj/en/home/wirtschaft/fallubs.html. ↩
  15. United States Department of Justice, “Justice Department & IRS Announce Results of UBS Settlement & Unprecedented Response in Voluntary Tax Disclosure Program”, 2009년 11월 17일, https://justice.gov/opa/pr/justice-department-irs-announce-results-ubs-settlement-unprecedented-response-voluntary-tax. ↩
  16. 연방평의회, Amts- und Rechtshilfe in Steuersachen – Gleichbehandlung, 2013년 12월 18일 보고서, https://www.efd.admin.ch/dam/de/sd-web/DbySDzvMz1UW/amts-_und_rechtshilfeinsteuersachengleichbehandlung-de.pdf. ↩
  17. United States Department of Justice, “Justice Department & IRS Announce Results of UBS Settlement”(앞의 주). ↩
  18. 연방행정법원, 2010년 1월 21일 판결 A-7789/2009, BVGE 2010/7로 공간, https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=bvge-2010-7&sel_lang=de. ↩
  19. 연방법무청, “UBS case”(앞의 주). ↩
  20. “UBS deal sealed by parliament”, swissinfo.ch, 2010년 6월 17일, https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/ubs-deal-sealed-by-parliament/9112878. ↩
  21. 연방평의회, “Parliament approves UBS Agreement”, 보도자료, 2010년 6월 17일, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-33742.html. ↩
  22. 연방법무청, “UBS case”(앞의 주). ↩

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