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2008년 10월 16일의 구제

리먼 브라더스에서 주말의 결정까지

당국은 위기가 정점에 이르기 훨씬 전부터 대비를 시작했다. 2007년 8월 9일 은행 간 시장이 말라붙자, 스위스 국립은행(SNB)과 스위스 연방은행위원회(EBK)는 1990년대부터 유지해 온 위기 대응 체계를 가동했다. 의회 업무감사위원회(GPK)에 따르면, 2008년 1월 두 기관의 수장은 연방재무부(EFD) 장관에게 UBS가 심각한 어려움에 처해 있다고 보고했다. 그때부터 연방재무부, 국립은행, 연방은행위원회로 구성된 3자 위기 대응 조직이 중대한 위기 시나리오를 준비했다. 위원회의 판단에 따르면, 앞선 몇 년 동안 준비된 시나리오 가운데 금융 시스템 전체의 위기를 상정한 것은 없었기 때문에 그러한 경우에 대비한 실행 계획은 마련되어 있지 않았다.1

2008년 9월 15일 리먼 브라더스의 붕괴는 상황을 완전히 바꾸어 놓았다. 단기자금시장이 얼어붙었고, 거래상대방들은 취약하다고 여겨지는 은행에서 자금을 회수했다. 어차피 추가 자본이 필요했던 UBS에게 절박한 문제는 기관 채권자와 자산관리 고객의 대규모 인출 사태를 견뎌 낼 수 있는가였다. 2008년 9월 20일 토요일 저녁, 연방재무부 장관인 한스루돌프 메르츠(Hans-Rudolf Merz) 연방평의회 위원이 심혈관계 발작으로 쓰러졌다. 위기 대응 조직의 구성원들은 다음 날 이 사실을 알게 되었고, 연방법무경찰부 장관인 에벨리네 비드머슐룸프(Eveline Widmer-Schlumpf) 연방평의회 위원이 결정적인 몇 주 동안 그의 직무를 맡았다.2 스위스 언론의 후일 재구성에 따르면, 국립은행 집행이사회 부의장 필립 힐데브란트(Philipp Hildebrand)는 같은 주말에 UBS의 이사회 의장과 최고경영자를 불러 구제에 대비하라고 말했다. 이후 몇 주 동안 국립은행, 연방은행위원회, 그리고 UBS의 대표들은 이목을 피하도록 선택한 장소에서 만났다. 연방은행위원회 사무국장 다니엘 추버뷜러(Daniel Zuberbühler)는 훗날 그들이 “아무도 우리를 예상하지 않는 시간과 장소에서” 만났다고 회고했다.3

합의체로서의 연방평의회는 뒤늦게 관여했다. 의회 업무감사위원회는 위기 대비 작업이 집중적으로 진행되었음에도 연방평의회가 2007년 12월부터 2008년 4월까지 이에 관한 보고를 전혀 받지 못했으며, 재무부 장관은 정보 누설에 대한 우려를 그 이유로 들었다고 확인했다. 연방평의회는 2008년 10월 전반기에 이르러서야 이 사안에 나섰고, 그 후 극심한 시간 압박 속에서 결정을 내렸다. 위원회는 정부가 스스로 비밀을 지킬 수 있다고 믿지 못했다는 사실을 충격적이라고 평가했다. 2008년 10월 15일 연방평의회는 지원 패키지를 승인했고, 이는 다음 날 아침 발표되었다.4

걸려 있는 것의 크기가 이러한 비밀 유지를 정당화했다. UBS는 스위스에서 약 100만 명의 개인 고객과 약 30만 개의 기업에 서비스를 제공했고, Credit Suisse와 함께 중소기업 대출의 상당 부분을 공급했다.5 연방평의회는 훗날 시스템 붕괴의 잠재적 비용을 750억~1,500억 스위스 프랑, 즉 연간 국내총생산의 15~30%에 해당하는 것으로 추정했다. 반면 당시의 예금보호제도는 예금자 1인당 3만 스위스 프랑만을 보호했고, 시스템 전체의 한도도 40억 스위스 프랑으로 제한되어 있었다. UBS 규모의 은행이 파산했다면 이 금액으로는 턱없이 부족했을 것이다.6

연방의 의무전환사채

지원 패키지의 첫 번째 요소는 UBS의 자본을 직접 확충하는 것이었다. 연방은 60억 스위스 프랑 규모의 의무전환사채를 인수하기로 약정했다. 이 사채는 만기 30개월에 연 12.5%의 표면이자를 지급했으며, 이는 연간 7억 5,000만 스위스 프랑에 달했다. 현금으로 상환할 수는 없었고, 늦어도 만기에는 UBS 주식으로 전환되어야 했다. 전환가격은 주당 하한 18.21 스위스 프랑과 상한 약 20.24 스위스 프랑 사이에서 정해졌다.7 하한가격으로 전환되었다면 연방은 은행 지분 약 9.3%를 보유하게 되었을 것이다.8 2008년 11월 27일 임시주주총회가 필요한 조건부 자본을 마련한 뒤, 사채는 2008년 12월 초에 발행되었다.9

표면이자는 의도적으로 높게 책정되었다. 발표 직후 Die Volkswirtschaft에 기고한 두 경제학자는 12.5%의 이율이 납세자의 이익을 보호하고 기존 주주의 즉각적인 지분 희석을 피하게 한다고 설명했다. 그들은 스위스의 해법을, 초기에 부실자산 매입에 집중했던 미국의 계획과 직접 자본확충이라는 영국 모델의 중간에 위치시켰다.10 또한 이 사채 덕분에 연방은 해당 증권이 전환되지 않는 동안에는 의결권과 이사회 의석을 갖지 않을 수 있었다. 이러한 특징은 은행을 국유화하지 않고 구제하기를 원했던 집권 정당들의 정치적 선호와 부합했다.

자본확충에는 조건이 따랐다. UBS는 연방은행위원회와 협의하여 정할 보수 관련 모범 관행을 따르고, 모든 관련 정보를 당국에 공개하기로 약정했다. 연방은행위원회는 지원 패키지와 함께 UBS를 넘어서는 조치도 시행했다. 2008년 11월 연방은행위원회는 두 대형은행에 명령을 내려 자본 목표치를 바젤 II 최저 기준보다 훨씬 높이고 레버리지 비율을 도입했다. 이에 따라 그룹 차원에서는 총자산의 최소 3%, 개별 기관 차원에서는 4%의 기본자본을 보유해야 했으며, 국내 대출은 산정에서 제외되었고 2013년까지 이행기간이 주어졌다.11

SNB StabFund

두 번째 요소는 규모가 더 컸고 더 이례적이었다. 국립은행은 UBS로부터 최대 600억 달러 상당의 비유동성 증권 및 기타 자산을 매입할 특수목적기구를 설립하기로 합의했다. 이 기구는 매입가격의 10%에 해당하는 최대 60억 달러의 UBS 출자금과 최대 540억 달러의 국립은행 대출로 자금을 조달하기로 되어 있었다.12 대출 금리는 1개월 리보(Libor)에 250bp를 더한 것이었다. 추가 보상으로 국립은행은 UBS 주식 1억 주에 대한 신주인수권(워런트)을 받았으며, 이는 펀드에 손실이 발생할 경우 행사할 수 있었다.13

이 구조는 최초 손실을 출자금을 통해 UBS에 배분하고, 나머지 위험은 대출을 보유한 국립은행에 배분했다. 자산이 이전되는 가격이 결정적이었다. 국립은행은 두 가지 가치 중 낮은 쪽을 적용하도록 정했다. 하나는 2008년 9월 30일 현재 UBS 장부상의 장부가액이고, 다른 하나는 국립은행이 독립적인 평가의견을 바탕으로 결정한 가치였다. UBS는 대출이 상환되면 이 기구를 되살 수 있는 옵션을 받았다. 국립은행은 잔여 자기자본 중 최초 10억 달러와 나머지의 절반에 대한 권리를 가졌다.14

소재지 문제는 정치적 논란을 불러일으켰다. 최초 계획은 케이맨 제도에 기구를 두는 것이었는데, 이 장소는 스위스에서 비판을 받았다. 스위스 국민이 비용을 부담하는 구제의 시점에 중앙은행을 역외 관할지와 연관시키는 것으로 보였기 때문이다.15 2008년 11월 26일 국립은행은 이 기구를 베른에 소재지를 둔 집합투자 합자회사로 설립한다고 발표했다. 무한책임을 지는 무한책임사원은 국립은행이 소유한 법인으로, 당시 집행이사회 위원이었던 토마스 조던(Thomas Jordan)이 관리하기로 했다. UBS는 당분간 자산 관리를 계속 맡았고, PricewaterhouseCoopers가 감사인으로 선임되었다.16 이 기구의 명칭은 SNB StabFund로 정해졌다.

자산 이전은 2008년 12월부터 2009년 4월까지 세 차례에 걸쳐 이루어졌다. 2009년 4월 3일 국립은행은 이전이 완료되었으며 펀드가 총 387억 달러의 자산을 취득했다고 발표했다. 이는 한도인 600억 달러에 크게 못 미치는 금액이었다. 매입가격은 2008년 9월 말 UBS 장부상 자산의 장부가액보다 7억 달러 낮았다. 펀드는 미국과 유럽의 주거용 및 상업용 모기지를 기초로 한 증권, 미국·유럽·일본의 부동산 금융 대출, 그리고 부동산 가격에 연동된 파생상품 포지션을 보유했다. 자산의 55%는 미국 달러화로, 나머지는 유로화, 영국 파운드화, 스웨덴 크로나화, 엔화로 표시되었다.17 최종적으로 자금 조달은 국립은행 대출 258억 달러와 출자금 39억 달러로 이루어졌으며, UBS는 환매 옵션의 대가로 39억 달러를 지급했다.18

두 수단의 결합은 스위스의 구제를 2008년 10월 다른 곳에서 시행된 대부분의 구제와 구별시켰다. 영국은 은행들의 자본을 직접 확충한 반면, 미국은 처음에 부실자산을 대규모로 매입하는 방안을 제시했다. 스위스는 단일 기관을 대상으로 두 가지를 모두 시행했다. 자산 측면에는 중앙은행의 대차대조표를, 자본 측면에는 연방 예산을 활용했다.19 이 조치는 국제적 기준으로 보아도 대규모였다. 지원 패키지 발표 당시 국립은행과 연방의 최대 약정액은 스위스 프랑으로 환산하여 약 680억 스위스 프랑으로 추산되었다.20

긴급법과 의회의 승인

구제의 법적 근거는 여전히 가장 많이 논의되는 측면 가운데 하나이다. 당시의 「은행법」(BankA)에는 연방이 은행의 자본을 확충하는 것에 관한 규정이 없었고, 예산에도 그러한 목적의 지출 승인액이 없었다. 그래서 연방평의회는 2008년 10월 15일 UBS AG의 자본확충에 관한 명령을 채택했으며, 이를 「연방헌법」에 직접 근거하게 했다. 긴급법의 사용에 관한 후일의 보고서에서 연방평의회는 UBS 자본확충 조치가 「연방헌법」 제184조 제3항과 제185조 제3항에 직접 근거한다고 밝혔다. 제184조 제3항은 대외관계에서 국가의 이익을 수호하기 위해 필요한 경우 명령과 처분을 발할 수 있도록 허용하고, 제185조 제3항은 공공질서 또는 대내외 안전에 대한 현존하거나 임박한 중대한 교란에 대처하기 위한 명령을 발할 권한을 부여한다. 이 명령은 정부가 「연방 재정법」의 긴급 절차를 통해 필요한 지출 승인을 얻을 수 있도록 했다. 이 절차에 따르면 양원의 재정대표단이 지출을 사전에 승인하고, 의회는 사후에 승인한다.21

연방평의회는 「연방헌법」 제165조에 따른 긴급 연방법률이라는 대안을 검토했으나 채택하지 않았다. 긴급 입법조차 양원의 심의를 거쳐야 하므로, 정부는 UBS의 상황이 급속히 악화되는 점에 비추어 그 경로가 너무 느리다고 판단했다. 국립은행의 조치에는 별도의 법적 근거가 필요하지 않았다. 중앙은행은 2003년 「국립은행법」에 규정된 금융 시스템의 안정에 기여할 일반적 임무와 은행과 거래를 할 수 있는 권한에 의거했다.22 자본확충 명령은 연방이 지분을 매각하면서 효력을 잃었다. 이 명령은 2010년 1월 20일의 명령에 의해 2009년 8월 25일로 소급하여 폐지되었다. 당시에는 그러한 명령의 효력 기간을 제한하는 규정이 없었다. 현재 연방평의회의 긴급명령에 적용되는 6개월 기한은 그 이후에야 도입되었다.23

민간 은행을 위해 헌법상의 긴급권한을 사용한 것은 강한 비판을 불러일으켰다. 헌법학자들은 단일 기업의 보호를 국가의 대외적 이익 수호라고 볼 수 있는지, 그리고 의회를 우회한 것이 법률유보 원칙과 양립할 수 있는지를 물었다. 다른 이들은 UBS의 붕괴가 제185조의 사용을 정당화할 정도로 공공질서를 위협했을 것이라고 주장했다.24 연방평의회는 2024년 UBS 구제, COVID-19 팬데믹, Credit Suisse 인수에서의 긴급법 사용을 검토하면서 자신의 접근 방식을 옹호했다. 연방평의회는 국가가 보호할 의무를 지는 근본적 법익이 급박하게 위협받는 경우에는 언제든 헌법상의 긴급권한을 사용할 수 있다고 결론지었다. 이 공식은 전통적인 경찰 기능을 넘어 경제 시스템의 안정에까지 미친다.25

의회는 2008년 동계 회기에 안건 번호 08.077로 지원 패키지를 심의했다. 연방평의회는 2008년 11월 5일 교서를 제출했다.26 2008년 12월 8일 국민의회는 찬성 116표, 반대 55표로 지원 패키지를 승인했다. 사회민주당과 녹색당은 다수파가 자신들의 제안을 모두 부결시켰기 때문에 반대표를 던졌다. 이 제안에는 경영진 연봉의 80만 스위스 프랑 상한, 배당 금지, 그리고 연방의 UBS 자본에 대한 직접 참여가 포함되어 있었다. 은행 국유화 동의안은 찬성 10표, 반대 157표로 부결되었다.27 전주의회는 2008년 12월 15일 지원 패키지를 심의했다. 전주의회는 처음에 의장의 결정투표로 UBS가 부당한 보너스를 환수하도록 하는 요구를 채택했다. 이 조항은 양원 간 이견 조정 과정에서 삭제되었고, 그 결과 지원 패키지는 연방평의회가 제안한 형태로 승인되었다.28

이러한 정치적 구도는 스위스 정치의 특징을 보여 주었다. 중도우파 정당들은 UBS의 전 경영진을 비판하면서도 구제를 지지했다. 공적 자금이 은행가를 구하는 데 쓰인다는 인식이 지지층 사이에서 가장 강했던 사회민주당은 훨씬 엄격한 조건을 요구했다. 여기에는 직접적인 지분 참여가 포함되었는데, 그들의 견해로는 그 규모가 은행의 3분의 1에 달했어야 했다.29 이 논쟁은 이후 몇 년간 보수 문제와 대마불사(too-big-to-fail) 입법을 둘러싸고 벌어질 대립 구도를 예고했다.

같은 회기에 의회는 예금자 보호를 강화했다. 「은행법」의 긴급 개정으로 보호 한도가 예금자 1인당 은행별 3만 스위스 프랑에서 10만 스위스 프랑으로 인상되었고, 보호 대상이 모든 유형의 계좌로 확대되었으며, 은행들의 분담 의무에 대한 시스템 전체 상한이 40억 스위스 프랑에서 60억 스위스 프랑으로 인상되었다. 또한 은행은 우선 예금의 125%에 해당하는 국내 자산을 보유해야 했고, 통상적인 배당순위 확정 절차(collocation) 밖에서 예금자에게 지급하는 것이 허용되었다.30 이 규정들은 처음에는 한시적이었다. 이후 영구화되었고, Credit Suisse 붕괴 이후 다시 개정된 예금보호제도의 기초가 되었다.

Credit Suisse와 민간의 길

Credit Suisse는 계획된 UBS 구제에 관해 통보를 받았고 유사한 지원을 제안받았다. 후일의 재구성에 따르면 당국은 2008년 10월 9일 이 은행에 이를 통보했다.31 Credit Suisse는 이를 거절하고, 10월 16일 Qatar Holding, 사우디아라비아에 기반을 둔 Olayan 그룹, 이스라엘 기업 Koor Industries 등 투자자들로부터 100억 스위스 프랑을 조달했다고 발표했다. 이 자본은 32억 스위스 프랑 상당의 자기주식, 17억 스위스 프랑의 전환사채, 55억 스위스 프랑의 하이브리드 Tier 1 채권으로 구성되었으며, 은행의 추정 기본자본(Tier 1) 비율을 13.7%로 끌어올렸다. 최고경영자 브래디 두건(Brady Dougan)은 격동하는 시장에서는 의문의 여지가 없는 자본 건전성을 갖추는 것이 무엇보다 중요하다고 설명했다.32

이 결정은 당시 파라데플라츠의 두 번째 대형은행이 광장 건너편의 경쟁자보다 위험을 더 잘 관리했다는 증거로 환영받았다. 그러한 환영은 부분적으로는 정당했다. 스위스 금융시장감독청(FINMA)이 후에 기록했듯이, Credit Suisse는 UBS보다 이른 2006년 4분기에 서브프라임 익스포저를 줄이기 시작했다.33 그러나 민간의 길은 이후 이 은행의 역사를 형성한 의존관계도 만들어 냈다. 카타르와 사우디아라비아의 투자자들은 Credit Suisse의 장기 대주주가 되었으며, 이들의 존재는 제G.V장에서 서술하는 2022년과 2023년의 사건에 일정한 역할을 했다. 따라서 2008년에 국가 지원을 피한 결정은 위기의 역사에 속하는 만큼이나 15년 후 붕괴의 전사(前史)에도 속한다.

주석

  1. 2010년 5월 30일자 GPK 보고서(전게), 위기 대비에 관한 판단. ↩
  2. 2010년 5월 30일자 GPK 보고서(전게), 2008년 9월 20일 및 21일의 사건 경위. ↩
  3. Daniel Hügli, “So liefen die dramatischen Tage bei der UBS-Rettung ab”, cash.ch, 2018년 10월 3일, https://cash.ch/news/politik/grossbanken-so-liefen-die-dramatischen-tage-bei-der-ubs-rettung-ab-1213561. 이 기사는 힐데브란트를 국립은행 총재로 서술하고 있으나, 2008년 9월 집행이사회 의장은 장피에르 로트(Jean-Pierre Roth)였고 힐데브란트는 부의장이었다. ↩
  4. 2010년 5월 30일자 GPK 보고서(전게), 2008년 10월 15일 및 16일의 경과. ↩
  5. Armando Mombelli, “The day UBS, the biggest Swiss bank, was saved”, swissinfo.ch, 2018년 10월 16일, https://www.swissinfo.ch/eng/business/2008-crisis_the-day-ubs-the-biggest-swiss-bank-was-saved/44474630. ↩
  6. politchronik.swiss (Année politique Suisse), “Massnahmenpaket zur Stärkung des schweizerischen Finanzsystems (BRG 08.077)”, https://politchronik.swiss/de/prozesse/15091-massnahmenpaket-zur-starkung-des-schweizerischen-finanzsystems-brg-08-077. ↩
  7. UBS AG, 2008년 11월 27일 임시주주총회 소집통지, 안건 1(의무전환사채를 위한 조건부 자본의 설정), https://www.ubs.com/global/en/about_ubs/investor_relations/agm/previous-agms/2008/egm27nov2008/invagenda/item1.html. 소집통지는 또한 거래 후 추정 기본자본(Tier 1) 비율을 11.9%로 제시한다. ↩
  8. Business Standard (Bloomberg), 2008년 10월 17일(전게). ↩
  9. Yale Program on Financial Stability, “Switzerland: UBS Capital Injection, 2008”(전게). ↩
  10. Martin Hess and David Gerber, “Finanzkrise: Die Schweizer Lösung im internationalen Vergleich”, Die Volkswirtschaft, 2008년 12월 1일, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2008/12/gerber-11/. ↩
  11. 스위스 연방은행위원회, Jahresbericht 2008(전게), 대형은행의 자본 요건에 관한 부분. ↩
  12. UBS AG, 2008년 11월 27일 임시주주총회 소집통지, 안건 1(전게). ↩
  13. Yale Program on Financial Stability, The New Bagehot Project, “Switzerland: UBS Restructuring, 2008”, https://newbagehot.yale.edu/docs/switzerland-ubs-restructuring-2008/. ↩
  14. 스위스 국립은행, 특수목적기구의 소재지와 구조에 관한 2008년 11월 26일자 보도자료, https://www.snb.ch/public/asset/en/www-snb-ch/publications/communication/press-releases/2008/pre_20081126_2/publications0_en/pre_20081126_2.en.pdf. ↩
  15. Mombelli, swissinfo.ch, 2018년 10월 16일(전게). 이 기사는 케이맨 제도의 특수목적기구로의 이전 계획을 언급한다. ↩
  16. 스위스 국립은행, 2008년 11월 26일자 보도자료(전게). ↩
  17. 스위스 국립은행, 2009년 4월 3일자 보도자료, “SNB StabFund concludes transfer of UBS assets”, 사본: https://elischolar.library.yale.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=3189&context=ypfs-documents2. ↩
  18. 스위스 국립은행, 2013년 8월 16일자 보도자료, “SNB StabFund repays Swiss National Bank loan”, https://www.snb.ch/public/publication/en/www-snb-ch/publications/communication/press-releases/2013/pre_20130816/publications0_en/pre_20130816.en.pdf. ↩
  19. Hess and Gerber, Die Volkswirtschaft, 2008년 12월 1일(전게). ↩
  20. politchronik.swiss (Année politique Suisse), “Krise auf dem amerikanischen Hypothekenmarkt 2007–2008”, https://politchronik.swiss/de/prozesse/15091-krise-auf-dem-amerikanischen-hypothekenmarkt-2007-2008. ↩
  21. 스위스 연방평의회, Anwendung von Notrecht, 2024년 6월 19일자 보고서, 5.1절 “UBS-Rekapitalisierung (2008)”, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/88222.pdf. 이 명령은 AS 2008 4741로 공포되었다. ↩
  22. Yale Program on Financial Stability, “Switzerland: UBS Restructuring, 2008”(전게). 이 자료는 「국립은행법」 제5조와 제9조를 언급한다. ↩
  23. 스위스 연방평의회, Anwendung von Notrecht(전게), 명령의 효력 기간에 관한 5.1절. ↩
  24. Andreas Kley, “Die UBS-Rettung im historischen Kontext des Notrechts”, Zeitschrift für Schweizerisches Recht (ZSR) 2011 I, 123–138면, https://www.uzh.ch/cmsssl/ius/dam/jcr:00000000-3d12-7c07-ffff-ffff9899cd61/UBS_ZSR_2011.pdf. Kley는 연방평의회가 긴급 입법으로 법률상 근거를 마련하기에는 시간이 너무 부족하다고 보았기 때문에 2008년 10월 15일의 명령이 「연방헌법」 제184조 제3항과 제185조 제3항에 의거했다고 지적한다(133면). 그는 “[e]ine Regierung, die mehrfach und vielfältig Notrecht für ihre Tätigkeit beansprucht, ist nicht etwa eine starke, sondern eine ausgeprägt schwache Regierung”이라고 결론짓는다(137면). ↩
  25. 스위스 연방평의회, Anwendung von Notrecht(전게), 결론. ↩
  26. 스위스 연방은행위원회, Jahresbericht 2008(전게). 이 자료는 지원 패키지가 2008년 11월 5일 의회에 제출되었다고 기록한다. ↩
  27. politchronik.swiss, “Massnahmenpaket”(전게), 국민의회 심의 경과. ↩
  28. politchronik.swiss, “Krise auf dem amerikanischen Hypothekenmarkt 2007–2008”(전게), 전주의회 심의 경과. ↩
  29. politchronik.swiss, “Krise auf dem amerikanischen Hypothekenmarkt 2007–2008”(전게), 각 정당의 입장에 관한 부분. ↩
  30. esisuisse, “Geschichte”, https://www.esisuisse.ch/de/ueber-uns/geschichte. 2008년 EBK 연차보고서(전게)는 연금재단의 예금이 2010년 12월 31일까지 특별 보호를 받았다고 덧붙인다. ↩
  31. Hügli, cash.ch, 2018년 10월 3일(전게). ↩
  32. Business Standard (Bloomberg), 2008년 10월 17일(전게). ↩
  33. FINMA, Finanzmarktkrise und Finanzmarktaufsicht(전게). ↩

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