시험대에 오른 제도: 2023년 3월

3월 18일과 19일 주말의 세 가지 선택지

Credit Suisse의 붕괴는 다음 장의 주제이며, 여기서는 대마불사(TBTF) 제도의 설계와 관련된 측면만을 다룬다. 2023년 3월 13일이 속한 주에 은행의 상황이 위급해졌을 때, 당국은 세 가지 선택지를 준비해 두고 있었다. 2023년 12월 발표된 스위스 금융시장감독청(FINMA) 자체의 설명이 이를 기술하고 있다. 첫째는 Credit Suisse를 UBS에 합병하는 것이었다. 둘째는 TBTF 제도에 따른 구조조정으로, 이를 위해 FINMA는 구조조정 처분, 구조조정계획 및 구조조정 관리인을 선임하는 처분을 준비해 두었다. 이 시나리오에서는 주식자본과 추가 Tier 1 증권(AT1)이 전액 상각되고 채무 재조정 채권(bail-in bonds)은 지분으로 전환되었을 것이다. 셋째는 최후의 수단으로 유보된 것으로, 파산과 스위스 비상계획의 실행을 결합하는 것이었다.¹

당국은 합병을 선택하였다. FINMA는 여러 이유를 제시하였다. 민간 해법이 국가가 부과하는 조치보다 바람직하였다. 강력한 파트너와의 합병은 즉각적인 신뢰를 불어넣을 것이었으나, 공적 명령에 의한 구조조정은 신뢰를 완전히 회복하지 못했을 수도 있었다. 금융시장의 불확실성이 큰 시기에 글로벌 시스템적 중요 은행을 구조조정하는 것은 더 큰 위험을 수반했을 것이다. 합병은 실무에서 시험되고 검증된 절차였으며, 이 정도 규모에서 시험된 적 없는 채무 재조정(bail-in)을 동반하여 글로벌 시스템적 중요 은행을 처음으로 구조조정하는 데 따르는 수많은 불확실성과 위험을 안고 있지 않았다. 끝으로 FINMA는 비대칭성을 지적하였다. 합병이 실패했다면 Credit Suisse의 정리단계(gone-concern) 자본은 구조조정을 위해 여전히 온전히 남아 있었을 것이나, 구조조정이 실패했다면 파산만이 유일한 선택지로 남았을 것이라는 점이다.²

연방평의회의 2024년 4월 보고서도 같은 입장을 취하였다. 보고서는 Credit Suisse에 대한 신뢰 상실이 매우 광범위하여, 추가 증자와 새로운 재포지셔닝 발표를 병행하더라도 필요한 신뢰를 회복할 수 있었을지는 매우 의문스럽다고 하였다. 특히 글로벌 시스템적 중요 은행(G-SIB)의 정리에는 국제적·국내적 차원의 법률 위험과 실행 위험을 포함하여 진지하게 받아들여야 할 위험이 따랐다. 또한 Credit Suisse를 위해 작성된 구조조정계획을 실행하였다면, 최종적으로 실행된 해법에 비해 상당한 불이익과 위험이 수반되었을 것이라고 보고서는 밝혔다.³ 보고서는 또한 선택된 해법이 금융시장의 신속한 안정으로 이어졌다고 기록하였다.

이 선택이 제도에 대해 갖는 의미

정리 절차를 사용하지 않기로 한 결정은 정반대의 두 가지 방식으로 해석되어 왔다. 비판론자들에게 이 결정은 TBTF 제도가 결정적 순간에 실패했음을 증명하는 것이었다. 10여 년에 걸친 계획 수립, 자본 조달 및 재편 끝에, 당국은 자신의 수단을 신뢰하지 않고 2008년의 방식, 즉 주말 동안 마련된 국가 지원 해법으로 되돌아갔다는 것이다. 옹호론자들에게 이 결정은 제도가 덜 가시적인 방식으로 작동했음을 보여 주는 것이었다. 제도의 존재 자체가 당국의 협상 지위를 강화하는 신뢰할 수 있는 대안을 만들어 냈고, 정리단계 자본은 합병이 실패했을 경우에도 이용 가능하게 남아 있었을 준비금을 제공하였다는 것이다. 연방평의회의 보고서는 정리단계 요건 덕분에 약 550억 스위스 프랑의 자본이 정리를 위해 이용 가능했을 것이라고 지적하였다. 보고서의 견해에 따르면, 이 제도는 아마도 Credit Suisse가 그 이전 수년 동안 총자산을 상당히 감축하는 데에도 기여하였다.⁴

두 해석 모두 진실을 담고 있으며, 양립할 수 있다. 제도는 서류상 달성하도록 설계된 것의 상당 부분을 달성하였다. Credit Suisse는 국제 최저 기준을 훨씬 웃도는 손실흡수능력, 단일 진입점 정리에 맞게 조정된 법적 구조, 그리고 스위스 사업을 위한 승인된 비상계획을 갖추고 있었다. 제도가 달성하지 못한 것은, G-SIB의 채무 재조정이 혼란스러운 시장에서, 여러 법역에 걸쳐, 그리고 주말 사이에 전염을 유발하지 않고 수행될 수 있다는 당국의 확신이었다. 스위스 국립은행(SNB)은 2024년 금융안정보고서에서 이 점을 인정하였는데, 보고서는 정리 실행에 대한 잠재적 장애, 특히 채무 재조정 시의 법률 위험과 가능한 전염 효과를 언급하였다.⁵ 당국이 사용을 주저하는 정리 제도는 억지 효과가 제한적이다. 채권자들이 구제 가능성을 가격에 반영할 것이기 때문이다. 연방평의회가 2015년에 확인했던 암묵적 보증의 지속은 2023년의 사건들로 확인되었다.

160억 스위스 프랑에 달하는 Credit Suisse의 추가 Tier 1 증권의 상각도 같은 분석에 속한다. 합병 해법하에서 FINMA는 Credit Suisse에 대해 이 증권들을 상각함으로써 자본을 증가시키도록 명하였는데, 주식자본은 상각하지 않았고 다른 채권에 대한 채무 재조정도 하지 않았다.⁶ 이후 이어진 법적 분쟁은 연방행정법원에서의 소송을 포함하여 G.V장에서 다룬다. 이 장의 목적상, 이 사건은 2010년 보고서를 계기로 만들어진 증권들이 2023년에 실제로 손실을 흡수하였으나, 투자자들의 통상적 기대를 뒤집는 순서로 그렇게 하였음을 보여 준다. 주주들은 UBS로부터 대가를 받은 반면, 전환형 증권의 보유자들은 모든 것을 잃었기 때문이다. 연방평의회의 2024년 보고서는 추가 Tier 1 증권이 왜 위기의 더 이른 단계에서 계속기업(going-concern) 기준으로 의도된 손실흡수 역할을 수행하지 못했는지를 물었다.⁷

확인된 교훈

위기에 대한 공식 검토들은 제도 설계상의 여러 약점에 대해 견해가 일치한다. 첫째는 회생 단계에 관한 것이다. 연방평의회는 위기 중 회생계획의 실행과 효과를 비판적으로 보아야 한다고 결론지었다. 취해진 조치들은 크게 불충분하였는데, 그 실행이 준비되어 있지 않았고, 효과가 불충분하였으며, 은행 경영진이 행동할 의지가 없었고, FINMA가 계획의 발동을 강제할 수 없었기 때문이다.⁸ FINMA 스스로도 Credit Suisse의 회생계획을 마지막으로 검토·승인한 것은 2022년이었으며, 위기는 일부 조치가 계획된 형태로 실행될 수 없음을 보여 주었다고 지적하였다.⁹

둘째 약점은 유동성에 관한 것이다. Credit Suisse는 규제상 유동성 요건을 충족하고 있었으나, 신뢰 상실은 매우 신속하고 광범위한 유출로 이어졌으며, FINMA는 이를 디지털 뱅크런이라고 표현하였다.¹⁰ SNB의 통상적인 긴급유동성지원(ELA)은 크게 불충분하였고, 긴급법에 따라 추가적인 국가 유동성이 제공되어야 했다.¹¹ 금융안정위원회(FSB)의 동료평가는 2023년 3월에 사용된 두 가지 수단을 기술하였다. ELA+는 파산 시 SNB에 우선채권자 지위가 부여되는 무담보 대출로 구성되었다. 공적 유동성 지원장치(public liquidity backstop)는 도산 시 SNB의 우선채권자 지위와 모든 손실에 대한 연방의 보전을 결합한 것이었다. 두 수단 모두 2023년 3월 16일의 긴급명령에 따라 부여되었다. FSB는 효과적인 최종 자금지원 메커니즘을 마련하기 위해 공적 유동성 지원장치에 관한 입법을 채택하는 것이 중요하다고 강조하였다.¹²

셋째 약점은 모은행 차원의 자본에 관한 것이다. 연방평의회는 자본 요건이 미래지향적이지 않았으며, 모은행인 Credit Suisse AG의 자본 확충이 결정적 문제로 드러났다고 판단하였다.¹³ FINMA는 Credit Suisse AG가 그룹 내에서 가장 취약한 자본 상황에 있었고, 따라서 사슬에서 가장 약한 고리였다고 덧붙였다. 넷째 약점은 감독 권한에 관한 것이다. FINMA는 법적 체계가 지배구조에 대한 자신의 영향력을 심각하게 제한하였다고 기술하였다. FINMA에는 고위경영진 책임제도(senior managers regime)도, 과징금 부과 권한도 없었으며, 집행 절차를 정기적으로 공개할 수도 없었다.¹⁴ FSB도 같은 관찰을 하면서, FINMA의 수단이 다른 감독당국에 비해 더 제한적이라고 지적하였다.¹⁵

다섯째 약점은 정리계획 자체에 관한 것이다. FINMA는 정리계획이 더 빠른 뱅크런과 더 많은 위기 시나리오에 맞게 조정되어야 하며, 관련 당국과의 정기적인 위기 대응 훈련으로 뒷받침되어야 한다고 결론지었다.¹⁶ FSB는 정리 가능성에 대한 장애를 해소하기 위한 구조적 변경을 요구할 수 있는 법적 근거를 강화하고, 정리 가능성에 관한 FINMA의 기대를 공표하며, 은행이 더 이상 존속 가능하지 않다고 판단하는 기준을 명확히 할 것을 권고하였다.¹⁷ 연방평의회는 2024년 4월 보고서에서 여섯 분야, 즉 기업지배구조와 감독, 자본 요건, 조기 개입과 회생, 위기 시의 유동성, 정리계획, 그리고 위기 대응 조직에 걸쳐 37개의 조치를 제안하였다.¹⁸ 이 조치들의 시행은 G.VI장의 주제이다.

2024년 12월 20일 공표된 의회조사위원회의 보고서는 정치적 차원을 더하였다. 보고서는 Credit Suisse가 2022년 10월 평판에 대한 우려 때문에 SNB의 긴급유동성지원을 이용하기를 거부하였고, 스위스에는 더 이른 시점의 신뢰 구축 개입을 가능하게 했을 수도 있는 공적 유동성 지원장치가 없었다고 판단하였다. 위원회는 또한 합병된 UBS가 스위스 경제에 비해 규모가 크기 때문에 더 엄격한 규제와 국제적으로 조율된 위기 대응 계획이 필요하다고 결론지었다.¹⁹

주석

1. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis(앞의 문헌), 19–20면. ↩
2. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis(앞의 문헌), 21면. ↩
3. 연방평의회, Report on Banking Stability, 2024년 4월 10일, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/87002.pdf, 18면, 20면, 46면 및 134면. ↩
4. 연방평의회, Report on Banking Stability(앞의 문헌), 18–19면. ↩
5. 스위스 국립은행, Financial Stability Report 2024, https://www.snb.ch/public/asset/en/www-snb-ch/publications/financial-stability-report/2024/stabrep_2024/publications0_en/stabrep_2024.en.pdf, 10면. ↩
6. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis(앞의 문헌), 19면. ↩
7. 연방평의회, Report on Banking Stability(앞의 문헌), 19면. ↩
8. 연방평의회, Report on Banking Stability(앞의 문헌), 20면. ↩
9. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis(앞의 문헌), 8면. ↩
10. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis(앞의 문헌), 7면. ↩
11. 연방평의회, Report on Banking Stability(앞의 문헌), 19–20면. ↩
12. FSB, Peer Review of Switzerland(앞의 문헌), 27면. ↩
13. 연방평의회, Report on Banking Stability(앞의 문헌), 19면. ↩
14. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis(앞의 문헌), 7–8면. ↩
15. FSB, Peer Review of Switzerland(앞의 문헌), 14면. ↩
16. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis(앞의 문헌), 8면. ↩
17. FSB, Peer Review of Switzerland(앞의 문헌), 6면. ↩
18. 연방평의회, Report on Banking Stability(앞의 문헌), 26–28면, 표 1. ↩
19. Blick, “Die zehn wichtigsten Erkenntnisse der PUK zum Ende der Credit Suisse”(앞의 문헌). ↩

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