문제의 명명: UBS 구제에서 전문가위원회까지

2009년 11월의 위임

“대마불사”(too big to fail)라는 표현은 1984년 Continental Illinois 구제 이후 미국 은행 정책에서 통용되어 왔으나, 2008년 위기는 이 표현에 전 세계적으로 새로운 긴박성을 부여하였다. 스위스에서의 진단은 냉혹하였다. 당시 국제금융문제 담당 국무장관이던 Michael Ambühl은 동료 Ulf Lewrick과 함께 2010년 말에 발표한 논문에서, UBS와 Credit Suisse가 합쳐서 국내 대출 및 예금 업무의 약 3분의 1을 차지하며, 위기 이전 두 은행의 대차대조표 규모는 스위스 국내총생산의 약 4.5배에 달하였다고 썼다. 저자들은 이어서, 국가가 금융 안정을 위태롭게 하지 않고서는 이러한 기관의 도산을 허용할 수 없기 때문에 암묵적 국가 보증이 생겨나며, 이것이 경쟁을 왜곡하고 납세자를 상당한 위험에 노출시킨다고 하였다.¹ 이 문장에는 이 제도의 이론 전체가 축약되어 담겨 있다. 구제 자체는 UBS의 규모와 상호연계성을 근거로 정당화되었으며, 바로 그 때문에 구제는 그 자체보다 오래 지속될 기대를 만들어 냈다.

구제로부터 1년 남짓 지난 2009년 11월 4일, 연방평의회는 대기업이 초래하는 경제적 위험을 검토하기 위한 전문가위원회를 설치하였다고 발표하였다. 당국, 학계 및 민간 산업계의 대표로 구성될 이 위원회는 “대마불사” 문제를 완화하기 위한 방안을 제안하는 임무를 맡았다.² 위임 내용이 일반적으로 표현되었다는 점은 주목할 만하다. 위원회는 처음부터 TBTF 위원회로 알려졌고 거의 전적으로 두 대형 은행을 다루었지만, 공식 임무는 대기업 일반을 대상으로 하였다. 이러한 선택은 당시의 정치적 민감성을 반영한 것이었다. 연방이 막 한 은행을 지원할 수밖에 없었던 상황에서, 명시적으로 은행 규제만을 다루는 위원회는 국내외에서 금융 중심지 전체에 대한 판정으로 받아들여졌을 것이다.

위원장은 Peter Siegenthaler였다. 그는 얼마 전까지 연방재무청을 이끌었기 때문에 UBS 구제가 재정에 미치는 영향을 속속들이 알고 있었다.³ Siegenthaler의 위원회는 재무부, 스위스 국립은행(SNB) 및 감독기관인 스위스 금융시장감독청(FINMA)의 공무원, 학자, 그리고 은행 자신의 대표들로 구성되어 활동하였다. 좌파 일각에서는 은행의 참여를 비판하며 업계가 제안을 희석시킬 것이라고 의심하였다. 실제로는 UBS와 Credit Suisse의 참여가 역설적인 효과를 낳았다. 이로써 두 기관은 나중에 부인하기 어려운 합의에 구속되었다. 또한 위원회는 행정부가 갖추지 못한 자본 수단과 법적 구조에 관한 기술적 지식에 접근할 수 있었다.

2010년 4월의 중간보고서

위원회는 2010년 4월 22일 중간보고서를 발표하였다. 보고서는 국가가 다시는 대형 은행을 구제하지 않아도 되도록 하는 은행법 개정을 권고하였다. 시스템적으로 중요한 기관에 대한 더 높은 자본 및 유동성 요건은 조직적 조치와 결합되어야 했다. 이 조치는 위기 시 국가 개입 없이 시스템적으로 중요한 기능을 은행의 나머지 부분에서 분리할 수 있게 하는 것이었다. 해당 기관으로는 UBS와 Credit Suisse가 지목되었다. 위원회는 대차대조표나 시장점유율의 상한을 통해 은행 규모에 절대적 한도를 부과하는 방안을 지나치게 엄격하다며 배척하였다. Siegenthaler 자신도 위원회는 틀만 제시하였을 뿐이며 구체적 조치는 아직 정해야 한다고 경고하였다.⁴

반응은 이후 2년간의 정치적 구도를 예고하였다. 기독민주당, 자유당 및 사회민주당은 더 엄격한 자본 및 유동성 규칙을 환영하였다. 녹색당과 스위스노동조합연맹은 제안이 불충분하다고 보았으며, 연맹의 수석 이코노미스트 Daniel Lampart는 보고서에 자본 요건에 관한 수치가 없다는 점을 유감스럽게 여겼다. 경제단체인 Economiesuisse는 최종보고서가 나올 때까지 더 많은 시간과 더 느린 속도를 요청하였다.⁵ 규모 상한과 투자은행 업무와 소매은행 업무의 공식적 분리를 배척한 것은 중간보고서의 결정적인 전략적 선택이었다. 이는 스위스가 자본과 계획을 통해 규모의 결과를 무력화하려 하고, 사업 모델은 은행이 스스로 결정하도록 맡긴다는 것을 의미하였다. 그 이후 줄곧 논쟁의 대상이 된 이 선택은 2023년 이후 전면적으로 다시 부상하였다.

2010년 9월 30일의 최종보고서

위원회는 2010년 9월 30일 연방평의회에 최종보고서를 제출하였다. 두 달 뒤 Die Volkswirtschaft와의 인터뷰에서 Siegenthaler는 이 패키지를 자본, 유동성 요건, 위험 분산, 그리고 비상시를 위한 조직적 대비라는 네 분야에 걸친 일련의 조치로 요약하였다.⁶ 네 분야는 함께 작동하도록 설계되었다. 자본과 유동성은 도산 가능성을 낮춘다. 위험 분산 규칙은 대형 은행과 다른 기관 사이의 상호연계성을 제한한다. 조직적 조치는 그럼에도 도산이 발생할 경우 스위스 경제가 의존하는 기능이 국가 없이 계속 유지될 수 있도록 보장한다.

가장 큰 주목을 받은 것은 자본에 관한 제안이었다. 이 제안이 바젤은행감독위원회가 같은 시기에 마무리하고 있던 바젤 III 기준을 훨씬 넘어섰기 때문이다. 위원회는 두 대형 은행에 대해 위험가중자산의 최대 약 19%에 이르는 총 요건을 제안하였으며, 이는 세 개의 층으로 구성되었다. 기본층은 보통주자본 4.5%라는 국제 최저 기준에 해당하였다. 8.5%의 완충자본은 최소 5.5%의 보통주자본과, 보통주자본비율이 7% 아래로 떨어지면 주식으로 전환되는 최대 3%의 조건부 전환사채로 구성되어야 했다. 은행의 규모와 시장점유율에 따라 달라지는 최대 6%의 누진 요소는 5%라는 더 낮은 발동 기준을 가진 전환 수단으로 충족할 수 있었다.⁷ 대략적인 수치로 보면, 이 공식은 약 10%의 보통주자본과 약 9%의 전환자본을 요구하였다. Eveline Widmer-Schlumpf 재무장관은 2011년 4월 법률안을 발표하면서 제안된 19%를 바젤 III의 10.5% 수준과 비교하였다.⁸

조건부 전환사채의 활용은 이 패키지에서 가장 독창적인 요소였다. 흔히 CoCo로 약칭되는 이러한 수단은 미리 정한 발동 기준이 충족되면 자동으로 주식으로 전환되거나 상각되는 채무증권이다. 이를 통해 은행은 손실흡수능력의 일부를 주식보다 저렴한 형태로 보유하면서도, 필요한 순간에 그 능력이 자기자본이 되도록 보장할 수 있다. 2010년에는 이러한 수단의 시장이 거의 존재하지 않았다. 그래서 위원회는 스위스에서 이를 발행할 수 있도록 하는 조세 조치도 함께 제안하였다. 그렇지 않으면 증권 발행에 대한 스위스 인지세와 이자에 대한 원천징수세 때문에 발행이 외국 법인으로 옮겨 갔을 것이기 때문이다. 스위스의 접근은 새로운 자산군을 만드는 데 기여하였으며, 이후 10년 동안 대형 은행들과 나중에는 다른 기관들도 이를 상당한 규모로 발행하였다. 2023년 3월 Credit Suisse의 추가 Tier 1 채권이 상각되었을 때 이 수단들이 맞은 운명은 이야기의 이 부분에 특별한 아이러니를 더한다.

조직적 제안은 비상계획이라는 개념에 기초하였다. 시스템적으로 중요한 각 은행은 도산할 경우 스위스 내의 시스템적으로 중요한 기능을 어떻게 별도의 법인으로 이전하여 국가 지원 없이 계속 유지할 수 있는지를 보여 주는 계획을 마련하고, 이를 감독기관에 입증해야 했다. Ambühl과 Lewrick은 은행들이 이러한 기능을 어떻게 “수용 법인”(carrier entity)으로 이전할 수 있는지, 그리고 필요한 조직 재편과 채권자에 대한 도산 대비 처리를 어떻게 달성할 수 있는지를 보여 주어야 한다고 설명하였다.⁹ 위원회는 은행에 사전 구조조정을 요구하지 않았다. 정리 가능성을 확보하는 방법은 은행의 선택에 맡기되, 최저 수준을 넘어 정리 가능성을 개선하면 자본 요건을 낮추어 보상하자고 제안하였다. 의무와 인센티브의 이러한 결합은 스위스 제도의 특징이 되었고, 뒤의 절들에서 보듯 지속적인 논란의 원천이 되었다.

주석

1. Michael Ambühl and Ulf Lewrick, “Too big to fail: Herausforderungen für die Schweiz”, Die Volkswirtschaft, 2010년 12월, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2010/12/ambuehl/. Ambühl은 2010년 연방재무부 내에 신설된 국제금융문제 사무국(SIF)을 이끌었다. ↩
2. 연방평의회, 보도자료 “Bundesrat setzt Expertenkommission zum Thema ‘too-big-to-fail’ ein”, 2009년 11월 4일, https://www.admin.ch/de/nsb?id=29925. ↩
3. Geli Spescha, “Im Gespräch mit Peter Siegenthaler, Präsident der Expertenkommission Too big to fail”, Die Volkswirtschaft, 2010년 12월, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2010/12/siegenthaler/. ↩
4. swissinfo.ch, “CH/Expertenkommission ‘Too Big to Fail’ legt Zwischenbericht vor (Zus)”, 2010년 4월 22일, https://www.swissinfo.ch/ger/ch-expertenkommission-too-big-to-fail-legt-zwischenbericht-vor-zus/8732868. ↩
5. swissinfo.ch, “CH/Expertenkommission ‘Too Big to Fail’ legt Zwischenbericht vor (Zus)”(앞의 주 참조). ↩
6. Spescha, “Im Gespräch mit Peter Siegenthaler”(앞의 주 참조). 네 분야는 Siegenthaler 자신의 표현으로 다음과 같이 명명되었다. “Eigenmittel, Liquiditätsanforderungen, Risikoverteilung und organisatorische Vorkehrungen für den Notfall”. ↩
7. Sandro Abegglen, Philippe Weber, Daniel Bono and Andrea Huber (Niederer Kraft & Frey), “Too big to fail and Basel III: Switzerland at the forefront”, Capital Markets Handbook 2011 수록, https://www.nkf.ch/app/uploads/2022/09/Too-big-to-fail-and-Basle-III-Niederer-Kraft-Frey-Ltd.pdf. 저자들은 완충층을 5.5%의 보통주자본과 보통주자본비율 7%에서 전환되는 3%의 “고발동”(high-trigger) CoCo로, 누진 요소를 5%에서 전환되는 “저발동”(low-trigger) 수단으로 충족할 수 있는 최대 6%로 설명한다. ↩
8. swissinfo.ch, “Gesetz gegen künftiges ‘too big to fail’”, 2011년 4월 20일, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/gesetz-gegen-kuenftiges-too-big-to-fail/30048728. ↩
9. Ambühl and Lewrick, “Too big to fail: Herausforderungen für die Schweiz”(앞의 주 참조). ↩

일반적인 정보 제공만을 목적으로 합니다. 이 글은 법률 또는 세무 자문에 해당하지 않으며, 개별 사안에 대한 자문을 대체하지 않고, 변호사와 의뢰인 간의 위임 관계를 성립시키지 않습니다. 이 글은 2026년 10월 기준의 법적 상황을 반영합니다.