중앙은행에 이르는 먼 길

36개의 발권은행을 둔 나라

1850년 연방 「주화법」에 의해 도입된 스위스 프랑은 처음부터 단일한 연방 주화 체계를 갖추고 있었으나, 지폐는 여전히 은행의 소관으로 남아 있었다. 이 책의 앞 장들에서는 취리히 칸톤은행(Zürcher Kantonalbank)을 비롯한 칸톤은행과 민간 상업은행이 처음에는 주(칸톤)의 규정에 따라, 나중에는 연방의 감독 아래 각자 은행권을 발행한 경위를 서술하였다. 이 체제는 소수의 기관으로 출발하였다. 『스위스 역사사전』(Historical Dictionary of Switzerland)에 따르면 1850년에는 발권은행이 8곳이었으나, 1879년에는 그 수가 36곳으로 늘어났다. 1881년의 연방법은 발권 주체의 복수성을 폐지하지 않은 채 은행권의 발행, 태환 및 금속 준비에 관한 공통 규정을 도입하였다.¹

이 분권적 체제가 얼마나 잘 작동하였는지를 두고 당대인들과 후대의 경제학자들은 논쟁을 벌여 왔다. 이는 규제된 자유은행제도(free banking)의 한 형태였으며, 최근 몇 년간 발표된 연구는 이 체제가 일부 측면에서 비판자들의 주장보다 더 잘 기능하였다는 결론을 내렸다. 그럼에도 그 약점은 위기 때마다 드러났다. 발권은행들은 금속 준비금을 법이 허용하는 최저 수준으로 유지할 유인이 있었다. 그 때문에 경제가 압박을 받는 시기에는 은행권이 태환을 위해 은행으로 되돌아왔고, 주화는 퇴장되었으며, 경제가 유동성을 가장 필요로 하는 바로 그때 지급수단의 부족에 시달렸다.² 또한 스위스에는 중앙 할인율을 인상하여 환율을 방어할 수 있는 기관이 없었기 때문에, 스위스 프랑은 프랑스 프랑에 대하여 평가(平價)를 밑도는 수준에서 거래되는 경향이 있었다. 이러한 문제들은 1880년대의 디플레이션과 맞물려, 정치권의 점점 더 많은 사람들에게 분권화가 한계에 이르렀다는 확신을 심어 주었다.

1891년의 헌법 조항

연방에 은행권 발행 독점권을 부여하려는 첫 번째 시도는 실패하였다. 이를 목적으로 제출된 국민발안은 1880년 10월 31일 투표에서 부결되었다. 10년 뒤 연방의회는 「연방헌법」 제39조의 개정안을 제안하였고, 1891년 10월 18일 국민과 주(칸톤)들이 이를 가결하였다. 새 조항은 은행권 및 이에 준하는 기타 화폐 수단을 발행할 권리가 오로지 연방에 속한다고 규정하였다. 연방은 이 독점권을 국영은행을 통하여, 또는 연방이 참여하고 감독하는 중앙 주식회사 은행을 통하여 행사할 수 있었으며, 순이익의 최소 3분의 2는 주(칸톤)들에 귀속되도록 하였다. 이 조항은 59.3%의 득표와 주(칸톤) 과반수의 찬성으로 가결되었다. 찬성률은 샤프하우젠에서 87.6%로 가장 높았고, 제네바에서는 찬성이 8.0%에 그쳐 가장 낮았다.³

제네바에 관한 자매편을 둔 이 책에서 제네바의 투표 결과는 잠시 주목할 만하다. 론강 변의 이 도시는 독자적인 프라이빗 뱅킹 전통과 확고하게 자리 잡은 칸톤 발권은행을 보유하고 있었다. 그 때문에 제네바의 유권자들은 발권 독점을 여러 세대에 걸쳐 지역 차원에서 해결되어 온 문제에 대한 베른의 간섭으로 받아들였다. 프랑스어권의 금융 중심지가 연방의 은행권 독점에 거의 만장일치로 반대한 반면 작은 공업 주(칸톤)인 샤프하우젠이 거의 만장일치로 찬성하였다는 사실은, 통화 문제가 지역 정체성 및 연방주의 정서와 얼마나 강하게 결부되어 있었는지를 보여 준다. 국립은행의 소재지를 베른과 취리히로 나누기로 한 이후의 결정은 이러한 지역 간 경쟁을 배경으로 읽어야 한다.

1891년 조항의 문언은 결정적인 문제를 열어 두었다. 이 조항은 국영은행과 주식회사 은행을 모두 허용하였으나, 소재지, 지배구조, 자본금 중 주(칸톤)들의 몫에 관하여는 아무것도 정하지 않았다. Richli는 입법 연혁을 돌아보며, 「국립은행법」에 이르는 의회 절차가 15년 가까이 걸렸던 것은 바로 이 각각의 쟁점이 나라를 갈라놓았기 때문이라고 지적하였다.⁴

1897년 연방은행의 실패

최초의 시행 법률은 허용된 선택지 가운데 가장 중앙집권적인 방안을 택하였다. 「스위스 연방은행 설립에 관한 연방법」(Bundesgesetz über die Errichtung der schweizerischen Bundesbank)은 연방이 소유하는 순수한 국영은행을 규정하였다. 의회는 국민의회에서는 넉넉한 다수로, 전주의회에서는 20 대 17의 근소한 다수로 이 법률을 통과시켰다. 반대자들은 국민투표를 발의하였다. 1897년 2월 28일 투표율 64.6%로 실시된 국민투표에서 이 법률은 43.3%의 찬성을 얻는 데 그쳐 부결되었다.⁵

이 부결을 급진당과 사회주의자들에 대한 청산으로 해석한 Swissvotes 분석의 제목은 당시의 정치적 분위기를 잘 포착하고 있다. 반대 진영에는 연방 권력의 추가적 확대를 우려한 가톨릭 보수 성향 주(칸톤)들의 연방주의자들과, 연방 공무원이 운영하고 의회의 압력에 노출되는 은행을 불신한 자유주의 성향의 은행가 및 재계가 함께 있었다. 은행권 업무를 잃게 될 칸톤은행들 역시 회의적이었는데, 연방이 소유하는 국영은행은 그 대가로 그들에게 줄 것이 거의 없었기 때문이다. 취리히에게는 소재지 문제가 또 하나의 차원을 더하였다. 국영은행이라면 거의 필연적으로 연방 수도에 두어졌을 것이다. 반면 취리히의 상업계와 금융계는 중앙은행이 단기금융시장이 실제로 기능하는 곳에 자리 잡아야 한다고 기대하였다.

1905년의 타협

1897년의 패배 이후 연방평의회와 의회는 국민투표를 통과할 수 있는 해법을 모색하였다. 그 결과가 연방 특별법의 적용을 받는 주식회사라는 법적 형태의 중앙은행이었으며, 스위스 국립은행(SNB)은 지금도 이러한 형태로 조직되어 있다. 주(칸톤)들, 종전의 발권은행들 및 민간 투자자들이 주주가 되었고, 연방 자신은 주식을 보유하지 않았다. 주(칸톤)들은 자본금과 이익에 참여함으로써 은행권 발행 수입의 상실을 보상받았다. 스위스 국립은행 자체의 역사 서술에 따르면, 협상은 은행의 법적 구조, 소재지, 그리고 주(칸톤)들의 재정적 이해라는 세 가지 쟁점을 중심으로 진행되었다. 이 타협에 따라 은행은 베른과 취리히에 이중 소재지를 두게 되었다.⁶

1905년 10월 6일의 「스위스 국립은행에 관한 연방법」은 1906년 1월 16일에 시행되었다.⁷ 『스위스 역사사전』에서 Jakob Tanner가 표현한 바에 따르면, 길고 갈등으로 점철된 입법 절차는 이로써 타협으로 끝을 맺었다. Tanner는 스위스가 유럽 국가들 가운데 후발 주자였다고 지적한다. 프랑스는 1800년에, 오스트리아는 1816년에, 독일은 1875년에, 이탈리아는 1893년에 각각 중앙은행을 설립하였다.⁸ 이 은행의 창립 100주년 역사서의 주저자인 Harold James는 스위스 국립은행을 1913년에 창설된 미국의 연방준비제도와 비교하였다. 둘 다 늦게 태어났고, 시장 실패에 대한 인식에 대응하여 구상되었으며, 연방 국가의 지급결제 체계를 합리화하도록 설계되었다는 것이다.⁹

이러한 법적 구성은 지속적인 결과를 낳았다. 은행이 주주를 둔 회사였기 때문에, 은행에는 주주총회, 지역과 재계의 대표로 구성된 은행이사회(Bank Council), 그리고 연방평의회가 임명하는 전문 중앙은행가들로 구성된 집행이사회(Direktorium)가 있었다. 이익 배분 규정은 주(칸톤)들에게 유리하였으며, 주(칸톤)들은 집단적으로 최대 주주가 되었다. 오늘날 자본금은 액면가 250 스위스 프랑의 기명주식 10만 주로 이루어진 2,500만 스위스 프랑이며, 그중 약 55%를 주(칸톤), 칸톤은행 및 기타 공법상 단체가 보유하고 있다. 배당은 자본금의 6%로 상한이 정해져 있다.¹⁰ swissinfo의 창립 경위 서술은 이 구성의 논리를 간명하게 요약하였다. 민간 회사 형태가 선택된 것은 통화 주권을 잃게 되는 주(칸톤)들과 칸톤은행들을 달래기 위한 것으로, 이들을 과반 주주로 만들고 연간 이익의 3분의 2를 이들에게 배분하였다는 것이다.¹¹

주석

1. Peter Püntener, “Notenbanken”, in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013746/. 이 글은 재생기(Regeneration)의 여러 공영 및 민간 발권은행에서 1879년의 36개 기관에 이르는 발전, 1881년의 연방법, 그리고 1910년까지 이루어진 종전 발권은행들의 은행권 업무 청산을 서술한다. 또한 1880년대의 디플레이션, 프랑 환율의 불안정 및 그에 따른 중앙집중화로의 전환에 관하여는 Püntener, “Notenbanken” (HLS), https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013746/ 참조. ↩
2. swissinfo.ch, “Erst die Nationalbank hat den Franken ‘nationalisiert’”, https://swissinfo.ch/ger/erst-die-nationalbank-hat-den-franken--nationalisiert-/5939048. 이 글은 1907년 이전에는 민간 상업은행과 칸톤은행이 각자 은행권을 발행하였고, 경제의 화폐화가 금 준비보다 빠르게 진행되었으며, 위기 시 주화의 퇴장이 경제를 저해하였다고 지적한다. ↩
3. Christian Bolliger, “Banknotenausgabe: Ein Bundesmonopol mit Fragezeichen”, in: Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007 (2010), 1891년 10월 18일 투표에 관한 분석, https://swissvotes.ch/attachments/ea57b4ae34f16ca2222dbde977a9c3f401e11f3b8b4c1ce044ee2ede2ffccaa3 에서 열람 가능. 이 분석은 1880년의 실패한 국민발안과 1874년 및 1881년의 규제 시도에도 언급한다. ↩
4. Paul Richli, “Der Schweizer Franken und sein Wert – ein juristischer Aufreger erster Güte”, Festvortrag zum Dies Academicus der Universität Luzern, 2013년 11월 7일, Luzerner Universitätsreden Nr. 26, 12면, https://www.unilu.ch/fileadmin/universitaet/unileitung/dokumente/universitaetsreden/Unireden_26.pdf. Richli는 1891년 조항의 문언을 인용하고, 1897년 2월 28일의 부결된 투표를 언급하며, 본점을 베른과 취리히로 나눈 타협을 서술한다. ↩
5. Swissvotes, 투표 제50호, “Bundesgesetz über die Errichtung der schweizerischen Bundesbank”, 1897년 2월 28일, https://swissvotes.ch/vote/50.00. 이 기록은 의회 표결 결과(국민의회 83 대 49, 전주의회 20 대 17), 투표율 64.60% 및 찬성률 43.33%를 제시한다. 함께 수록된 분석의 제목은 “Das Nein zur Bundesbank als Abrechnung mit Radikalen und Sozialisten”이다. ↩
6. Swiss National Bank, “How long has the Swiss National Bank existed?” (SNB explained: History), https://www.snb.ch/en/snb-explained/history. 이 페이지는 법적 구조, 소재지 및 주(칸톤)들의 재정적 이해를 쟁점으로 들고, 그 해법을 베른과 취리히에 본점을 둔 “special-statute joint-stock company”(특별법상 주식회사)로 설명한다. ↩
7. Swiss National Bank, “The SNB as a joint-stock company”, https://www.snb.ch/en/the-snb/organisation/snb-joint-stock-company; 1905년 10월 6일이라는 날짜는 Wikipedia, “Swiss National Bank”, https://en.wikipedia.org/wiki/Swiss_National_Bank 에도 제시되어 있다. ↩
8. Jakob Tanner, “Schweizerische Nationalbank (SNB)”, in: HLS, 2015년 6월 29일 판, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013747/2015-06-29/. 이 글은 SNB를 특별한 지위를 가진 주식회사로 설명하고, 유럽 각국 중앙은행의 설립 연도를 제시하며, 1905년 법률이 길고 갈등으로 점철된 입법 절차를 타협으로 끝맺었다고 서술한다. ↩
9. Harold James, 기념 간행물 “The Swiss National Bank 1907–2007” 출간 기념 연설, 취리히, 2007년 6월 21일, https://www.snb.ch/public/publication/en/www-snb-ch/publications/communication/speeches/2007/ref_20070621_hja/publications0_en/ref_20070621_hja.en.pdf. ↩
10. Swiss National Bank, “The SNB as a joint-stock company”, https://www.snb.ch/en/the-snb/organisation/snb-joint-stock-company. 자본금, 기명주식, 공공 및 민간 주주, 연방의 주식 미보유 및 6%의 배당 상한에 관하여. ↩
11. swissinfo.ch, “Erst die Nationalbank hat den Franken ‘nationalisiert’”, https://swissinfo.ch/ger/erst-die-nationalbank-hat-den-franken--nationalisiert-/5939048. ↩

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