의회, 조사위원회 및 당국의 보고서

2023년 4월의 임시회기

연방의회는 그 주말의 결정에 전혀 관여하지 못했다. 양원 의원으로 구성된 합동기구인 연방의회 재정대표단은 긴급명령이 정한 바에 따라 긴급절차로 보증 크레딧을 사전에 승인하였다. 양원은 사후에야, 즉 2023년 4월 11일과 12일에 소집된 임시회기에서야 이 사안을 다룰 수 있었다. 전주의회(상원)는 1,090억 스위스 프랑의 채무부담 크레딧을 승인하면서 은행법 개혁, 자본요건 분석, 보너스 제한을 요구 조건으로 붙였다. 국민의회(하원)는 사회민주당, 녹색당, 스위스 국민당이라는 이례적인 연합에 의해 이 크레딧을 두 차례 부결하였다. 좌파는 약속된 개혁이 실현될지 의문을 제기하였고, 우파는 사기업인 은행에 대한 국가 보증에 원칙적으로 반대하였다.¹ 양원이 합의에 이르지 못하였기 때문에 크레딧은 형식상 거부되었다.

이 거부는 이미 체결된 약정에 법적 효력을 미치지 않았다. 연방평의회는 2023년 4월 19일, 의회가 부결되더라도 연방이 스위스 국립은행(SNB)과 UBS에 대하여 부담한 긴급 약정에는 영향이 없다는 전제 아래 크레딧을 심의하였으며 연방평의회도 이 법적 견해를 공유한다고 밝혔다. 연방평의회는 향후 업무에서 의회의 입장을 최대한 고려하겠다고 약속하였다.² 이 일은 스위스 긴급법의 구조적 약점을 드러냈다. 재정대표단은 연방 연간 예산의 몇 배에 달하는 금액을 연방에 부담시킬 수 있는 반면, 본회의 양원은 사후에 반대 의사를 표시하는 데 그친다. 따라서 국민의회의 표결은 정치적 의사 표명이었다. 이 표결은 유일하게 가능한 해법으로 제시되었고 스위스의 국제 은행업을 단일 기관에 집중시킨 해법에 대하여 국민의 상당 부분이 품고 있던 불안을 표현한 것이었다.

연방평의회는 또한 이 조치들에 통상적인 법률상의 근거를 마련하는 작업에 착수하였다. 연방평의회는 2023년 9월 6일 긴급명령의 관련 규정을 연방법으로 옮기기 위한 의회 제출 법안 설명서를 채택하였고, 같은 날 긴급명령 제6조 제3항을 폐지하였다.³ 그 무렵 보증 자체는 아래에서 설명하는 바와 같이 이미 종료된 상태였다. 상설 공적 유동성 지원장치(public liquidity backstop)를 포함한 대마불사(too-big-to-fail) 체제의 보다 광범위한 입법 개혁은 별도의 절차를 통해 준비되었으며, 이는 다음 장에서 다룬다.

의회조사위원회

2023년 6월 8일 연방의회는 긴급 합병과 관련하여 연방평의회, 연방 행정부 및 연방 업무를 위임받은 그 밖의 기관의 행위를 조사하기 위하여 의회조사위원회(Parlamentarische Untersuchungskommission, PUK)를 설치하였다. 이러한 위원회는 스위스에서 가장 강력한 의회 감독 수단이며, 연방국가의 역사에서 설치된 것은 손에 꼽을 정도에 불과하였다. 위원장은 프리부르 출신의 중도당 소속 전주의회 의원 Isabelle Chassot가 맡았다. 위원회는 45차례 회의를 열어 79명을 청문하고 3만 쪽이 넘는 문서를 분석한 후 2024년 12월 20일 보고서를 공표하였다.⁴ 보고서 자체의 작성일은 2024년 12월 17일이다.⁵

위원회의 핵심 결론은 붕괴의 책임을 Credit Suisse 자신에게 돌렸다. 은행의 경영진과 이사회가 신뢰 상실과 2023년 3월 존립을 위협하는 수준에 이른 위기에 책임이 있다는 것이다. 위원회는 붕괴를 초래한 당국의 위법행위를 발견하지 못하였다. 그럼에도 당국에 대한 위원회의 평가는 여러 면에서 비판적이었다. 스위스 금융시장감독청(FINMA)은 Credit Suisse를 적극적으로 감독하였으나 그 개입은 거의 성과를 거두지 못하였다. 위원회는 반복된 서한과 평가의 실효성에 의문을 제기하고 공식 처분을 더 많이 활용할 것을 권고하였다. 위원회는 2017년의 규제 필터가 모은행의 실제 자본 상태를 가린 법률의 확장 해석이었다고 비판하였다. 위원회에 따르면 이러한 완화 조치가 없었다면 Credit Suisse는 2021년과 2022년에 규제 요건을 충족하지 못하였을 것이고, 보다 엄중한 제재가 정당화되었을 것이다.⁶

위원회는 2011년 이후 대마불사 체제의 전개도 검토하였다. 위원회는 규제가 2015년까지는 진전되었으나 그 후 정체되었다고 판단하였다. 다른 주요 금융 중심지들은 2016년 금융안정위원회의 권고에 따라 공적 유동성 지원장치를 도입한 반면, 스위스는 2022년 봄에야 그 작업에 착수하였다. 연방재무부와 연방평의회는 경쟁력에 관한 대형은행들의 우려를 수용하였고, 2015년부터 2021년까지 연방평의회가 작성한 이 체제에 관한 평가 보고서는 지나치게 개괄적이어서 전략적 검토와 국제 비교가 결여되어 있었다. 2023년 3월의 위기관리 자체에 대해서는 위원회의 판단이 긍정적이었다. 연방평의회와 SNB는 효과적으로 대응하여 국제적 위기 전이를 막았다. 다만 2022년 가을의 조정은 미흡하였고, 합의제 기관인 연방평의회는 재무부 장관으로부터 충분한 정보를 받지 못하였다.⁷

위원회는 연방평의회에 20개의 권고를 제시하였고, 6건의 포스툴라트(postulate), 4건의 동의안(motion) 및 1건의 의회발의안을 제출하였다. 권고는 공식 감독 처분의 활용, 시스템적으로 중요한 은행의 감사에서 FINMA와 연방감사감독청 간의 조정, 국제적 조정을 포함한 위기 대비, 금융안정에 대한 위협에 관하여 연방평의회가 받는 정보의 서면 기록, 그리고 UBS의 규모를 고려한 규제 체제에 관한 것이었다.⁸ 연방평의회는 보고서 공표 당일 이를 환영하였다. 연방평의회는 위원회가 당국의 대응과 인수 방식의 선택을 긍정적으로 평가하였고, 위원회의 결론이 2024년 4월 10일 연방평의회 자신의 은행 안정성 보고서에서 제안한 조치들을 대체로 뒷받침한다고 언급하였다.⁹

FINMA와 연방평의회의 평가

당국들은 위원회의 보고에 앞서 각자의 분석을 공표하였다. 2023년 12월 19일 FINMA의 보고서 “Lessons Learned from the CS Crisis”는 수년간에 걸친 집중적인 감독 관계를 기술하였다. 2018년부터 2022년까지만 보더라도 FINMA는 108회의 현장 검사를 실시하여 조치가 필요한 사항 382건을 지적하였고, 그중 113건은 고위험 또는 중대 위험으로 분류되었다. FINMA는 또한 43건의 예비조사를 실시하고, 9건의 견책을 내렸으며, 해당 기관에 대한 11건의 집행절차를 종결하고 16건의 형사고발을 하였다. FINMA는 자신이 가진 선택지와 권한을 모두 소진하였으나 법적 체계가 불충분하였다고 결론지었다. FINMA는 고위경영진 책임제도(senior managers regime), 과징금 부과 권한, 보다 엄격한 기업지배구조 규정, 그리고 회생·정리 계획을 강제하기 위한 보다 강력한 수단을 요구하였다.¹⁰ FINMA가 할 수 있는 모든 것을 다했다는 주장은 다소 회의적으로 받아들여졌는데, 무엇보다 의회조사위원회가 이후 감독기관이 보유한 권한을 제대로 활용하였는지에 의문을 제기하였기 때문이다.

연방재무부가 설치한 은행 안정성 전문가그룹은 2023년 9월 1일 보고서를 제출하였다.¹¹ 이어 2024년 4월 10일 연방평의회의 은행 안정성 보고서가 나왔다.¹² 이 보고서는 자본, 유동성, 감독 및 정리를 강화하기 위한 포괄적인 조치 패키지를 제안하였다. 그 내용과 이후의 입법 작업은 다음 장에서 다룬다. 여기서는 연방평의회, SNB, FINMA 및 의회조사위원회가 하나의 본질적 진단에서 일치하였다는 점을 지적하는 것으로 족하다. 즉 붕괴는 한 은행 경영진의 실패에서 비롯되었으며, 동시에 세계에서 가장 앞선 체제 중 하나로 여겨지던 제도의 공백을 드러냈다는 것이다.

주석

1. swissinfo.ch, “Credit Suisse bailout: Swiss parliament complains in vain”, 2023년 4월, https://www.swissinfo.ch/eng/business/credit-suisse-bailout-swiss-parliament-complains-in-vain/48433824. 이 기사는 당국이 “이미 만성 질환에 걸린 환자를 상대하고 있었다”는 Keller-Sutter의 발언을 인용한다. ↩
2. 연방평의회, “Federal Council discusses outcome of extraordinary session”, 2023년 4월 19일 보도자료, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-94415.html. ↩
3. 연방재무부, “FAQ Credit Suisse”(앞의 인용), 연표. ↩
4. PUK 보고서, 요약본(앞의 인용), 서론; Watson, 2024년 12월 20일(앞의 인용). ↩
5. 연방재무부, “UBS takeover of Credit Suisse”(앞의 인용). 위원회 보고서의 날짜를 이와 같이 기재하고 있다. ↩
6. 책임, 자본 완화 조치 및 제재에 관하여는 Watson, 2024년 12월 20일(앞의 인용); 감독 수단의 실효성과 규제 필터에 관하여는 PUK 보고서, 요약본(앞의 인용), FINMA 관련 부분. ↩
7. PUK 보고서, 요약본(앞의 인용), 대마불사 체제 관련 부분; Watson, 2024년 12월 20일(앞의 인용). ↩
8. 권고 및 의회 제출 안건의 수에 관하여는 Watson, 2024년 12월 20일(앞의 인용); PUK 보고서, 요약본(앞의 인용), 권고. ↩
9. 연방평의회, “Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission zur Credit Suisse: Der Bundesrat nimmt Stellung”, 2024년 12월 20일 보도자료, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-103689.html. ↩
10. FINMA, 2023년 12월 19일 보도자료(앞의 인용), 새로운 권한 관련 부분. ↩
11. 연방재무부, “FAQ Credit Suisse”(앞의 인용), 연표. ↩
12. 연방평의회, 2024년 12월 20일 보도자료(앞의 인용). 2024년 4월 10일의 은행 안정성 보고서를 언급하고 있다. ↩

일반적인 정보 제공만을 목적으로 합니다. 이 글은 법률 또는 세무 자문에 해당하지 않으며, 개별 사안에 대한 자문을 대체하지 않고, 변호사와 의뢰인 간의 위임 관계를 성립시키지 않습니다. 이 글은 2026년 10월 기준의 법적 상황을 반영합니다.