지배구조, 국가와 민주주의적 비판

정치와 경제의 인적 결합

초기 Kreditanstalt는 현대 은행법 아래에서라면 상상할 수 없는 방식으로 운영되었다. 은행의 회장은 동시에 주(칸톤)의 대표적 정치인이자 연방의회의 주요 의원이었고, 은행 최대 고객의 회장이기도 했다. 역사 백과사전은 에셔가 정치 권력과 경제 권력을 한 손에 집중시키고 경제계와 교양 엘리트의 이익을 옹호한 것이 일찍부터 비판을 불러일으켰다고 지적한다.¹ 같은 인물들이 철도회사, 은행, 보험회사의 이사회에 앉아 있었고, 철도 면허를 부여하고 회사 정관을 승인하는 의회에도 앉아 있었다. 엘리트층이 얇은 작은 주에서 이러한 인적 결합은 어느 정도 불가피했다. 동시에 이는 의도적인 통치 방식이기도 했다. 자유주의 다수파는 이를 통해 방대한 국가 관료조직 없이도 자신들의 사업을 조율했다.

따라서 은행과 국가의 관계는 긴밀했지만 비공식적이었다. Kreditanstalt는 공적 보증을 받지 않는 민간 회사였다. 그러나 이 은행은 주 정부, 철도회사, 은행이 같은 사람들에 의해 이끌어지고 같은 경제 근대화 프로그램을 추구하는 환경에서 활동했다. 정치학자라면 이를 엘리트 네트워크라고 부르겠지만, 1860년대 취리히의 민주주의자들은 이를 “System Escher(에셔 체제)”라고 불렀다. 독일어권 백과사전 문헌은 민주주의 운동이 정치 문제에 대한 국민의 발언권 확대를 요구했으며, 에셔를 둘러싼 결속된 정치인 집단, 즉 “System Escher”가 어떻게 민주주의자들이 공언한 적이 되었는지를 서술한다.²

민주주의 운동과 그 대안 모델

취리히주의 민주주의 운동은 1867년까지 대중 현상으로 성장했다. 이 운동은 도시와 농촌의 지식인, 노동자, 농민, 수공업자, 소기업인을 결집하여, 그들이 편협한 금권 귀족정으로 여긴 것에 맞섰다.³ 1866년부터 법률가 Friedrich Locher는 익명의 팸플릿을 통해 행정과 사법의 폐단을 공격했으며, 이는 자유주의 엘리트의 위신 실추에 크게 기여했다. 무두장이 출신으로 푸리에의 추종자였던 사회주의자 Karl Bürkli는 운동의 좌파를 이끌며 협동조합 사회주의와 직접민주주의를 주창했다. 낮은 투표 참여율이 자유주의 체제를 지탱해 왔다. Sozialarchiv의 서술에 따르면, 1848년부터 1863년까지 투표율은 20% 미만에 머물렀고, 투표의 70%에서 90%가 자유주의 후보에게 돌아갔다. 1869년 4월 18일, 약 90%의 투표율 속에서 주의 새 민주주의 헌법이 61%의 찬성으로 채택되었다.

민주주의자들의 경제 프로그램은 Kreditanstalt가 구현한 모델을 정면으로 겨냥했다. Bürkli는 국가가 도로와 통화를 관리하는 것과 같은 방식으로 신용을 관리해야 한다고 주장하며, 주립은행을 에셔의 금융 지배에 대한 대항 세력으로 제시했다.⁴ 1869년의 새 헌법이 주에 국영은행 설립을 의무화한 뒤, Zürcher Kantonalbank가 상공업과 농업의 신용 수요를 충족한다는 임무를 띠고 1870년에 문을 열었다. 그 역사는 제D.V장에서 다룬다. Youssef Cassis가 지적하듯이, 스위스 전역에서 민주주의 운동은 대규모 자본 집중에 대한 대안으로 주립은행을 장려했다. 이에 따라 1860년대와 1870년대에는 “신사들의 은행에 맞서는 국민의 은행”이라는 구호 아래 주립은행 설립의 제2차 물결과 함께 수많은 지역 신용기관이 설립되었다.⁵

민주주의적 비판은 스위스 은행 제도를 지속적으로 형성했다. 이 비판은 겸영은행 유형의 민간 주식회사 은행과, 국가 보증을 누리며 지역적 임무를 수행하는 공립 주립은행이 공존하는 이중 구조를 낳았다. 오늘날에도 스위스 은행업의 핵심적 특징으로 남아 있는 이 이중성은 1860년대 Kreditanstalt와 그 민주주의 반대자들 사이의 갈등으로 곧바로 거슬러 올라간다. 민주주의 운동은 Kreditanstalt를 그대로 두었다. 대신 대형 은행이 봉사하지 않는 이들을 위한 대안 기관을 만들었고, 자유주의 지배에 도전이 없던 시기에는 존재하지 않았던 공적 감시를 은행과 그 지도자들에게 가했다. 1868년과 1869년 “System Escher”의 몰락으로 주 정치에서 에셔의 지배는 끝났다. 다만 그는 은행과 Nordostbahn의 회장직을 유지했고, 사망할 때까지 연방 하원(국민의회) 의석도 지켰다.⁶

법률가의 관점

현대 은행법의 관점에서 보면, 초기 Kreditanstalt의 지배구조는 이후의 입법이 다루게 된 세 가지 문제를 제기한다. 첫째는 단일 고객에 대한 신용 익스포저의 집중이다. 은행 첫해 수입의 4분의 1을 차지했고 그 회장이 은행의 회장이기도 했던 Nordostbahn은 현대적 의미의 특수관계인이었다. 오늘날 이러한 익스포저는 자기자본 적정성 및 위험 분산 규정에 따라 엄격한 한도의 적용을 받는다. 둘째는 정치적 공직과 은행 이사직의 겸직이다. 스위스 법은 의회 의원이 은행 이사회에 참여하는 것을 금지한 적이 없지만, 이러한 겸직에서 생기는 이해충돌은 공적 논쟁과 기업지배구조 규범의 반복되는 주제가 되어 왔다. 셋째는 공적 감독의 부재이다. 1934년 「연방 은행법」 이전에는 주식회사 형태의 은행을 감독하는 것은 주주, 감사인, 시장뿐이었다. 유일한 특별 규제는 은행권 발행에 관한 것이었기 때문이다. 이처럼 Kreditanstalt의 역사는 현대 은행법이 왜 그러한 방향으로 발전했는지를 보여 준다. 물론 그 설립자들을 당시 존재하지 않았던 규칙으로 평가할 수는 없다.

주석

1. HLS, “Escher, Alfred”(앞의 인용), 반대 세력에 관한 부분: 정치 권력과 경제 권력의 집중, 그리고 경제계와 엘리트 이익의 옹호는 일찍부터 비판을 낳았다. 1860년 이후 불리한 처지의 계층으로 이루어진 민주주의 운동이 에셔의 경제적 자유주의 “체제”에 도전했고, 1868년 그의 지배를 끝냈다. ↩
2. Wikipedia(독일어), “Alfred Escher”(앞의 인용): “Der eingeschworene Politikerkreis um Alfred Escher – das «System Escher» – wurde erklärtes Feindbild der Demokraten.” ↩
3. Schweizerisches Sozialarchiv, “Vor 150 Jahren: Die Demokratische Bewegung pflügt den Kanton Zürich um”, 2019년 2월 24일, https://www.sozialarchiv.ch/2019/02/24/vor-150-jahren-die-demokratische-bewegung-pfluegt-den-kanton-zuerich-um/. 이 기사는 운동의 사회적 구성, 1866년부터의 Locher의 팸플릿, Bürkli의 역할, 1869년 4월 18일의 투표, 1870년 주립은행의 설립을 서술한다. ↩
4. Limmattaler Zeitung, “Vom Säumärt zum Paradeplatz und zurück”(앞의 인용). Bürkli의 주장, 그리고 “gewerbliche und landwirtschaftliche Kreditbedürfnisse”를 충족하기 위해 Kreditanstalt에 대한 대항 세력으로 ZKB(Zürcher Kantonalbank)가 설립된 경위를 다룬다. ↩
5. HLS, Cassis, “Banken”(앞의 인용), “Das Bankensystem nach 1850” 부분. 주립은행 설립의 제2차 물결, 빠르게 스위스 최강의 은행 중 하나가 된 사례로서의 ZKB, 그리고 1860년부터 1880년 사이에 “Volksbank gegen Herrenbank”라는 구호 아래 설립된 지역 기관들을 다룬다. ↩
6. HLS, “Escher, Alfred”(앞의 인용). 1848년부터 사망할 때까지 에셔가 국민의회 의원이었다는 점과 1868년 그의 지배가 끝났다는 점이 수록되어 있다. ↩

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