중립에서 제재 실무로

스위스의 중립과 경제제재는 오랫동안 양립할 수 없는 것으로 여겨졌다. 고전적 학설에 따르면 영세중립국은 분쟁 당사자 일방을 겨냥한 경제적 조치를 삼가야 했다. 그러한 조치는 한쪽 편을 드는 것으로 해석될 수 있기 때문이다. 냉전 수십 년 동안의 실무는 이 학설을 어느 정도 유연하게 따랐다. 스위스는 국제연합(UN)의 회원국이 아니었으므로 UN 제재에 공식적으로 참여하지 않았으나, 스위스 영토가 제재 회피에 이용되는 것은 막으려 하였다.¹

이라크의 쿠웨이트 침공은 이러한 실무를 바꾸어 놓았다. 이라크는 1990년 8월 2일 침공하였다. 안전보장이사회는 8월 6일 결의 제661호를 채택하였고, 연방평의회는 1990년 8월 7일 이라크 공화국에 대한 경제조치에 관한 명령을 발하여 UN 금수조치를 자율적으로 이행하였다.² 당대인들은 이 결정을 하나의 전환으로 보았다. 법학자 André Schaller는 이를 스위스가 UN이 채택한 제재에 처음으로 분명하게 참여한 사례라고 평가하면서도, 이것이 종전의 실무와 연속선상에 있다는 점 또한 강조하였다. 한편 연방평의회는 군사 영역에서는 여전히 신중하였다. 1990년 12월 연방평의회는 부상병과 의료 물자 수송을 위한 경우에 한하여 미국 항공기의 영공 통과를 허용하였다.³

이라크에 대한 조치와 1990년대에 뒤이은 많은 조치는 연방헌법에 직접 근거하였다. 연방헌법은 연방평의회가 국가의 이익을 수호하기 위하여 명령을 발할 수 있도록 하고 있었다. 이 권한은 광범위하였으나, 이를 지속적인 제재 실무에 사용하는 것이 타당한지에 대해서는 의문의 여지가 있었다. 1998년부터 연방평의회는 UN 결의에 근거하지 않은 유럽연합(EU)의 조치도 채택하기 시작하였으며, 그 첫 사례는 유고슬라비아 연방공화국에 대한 조치였다.⁴ 스위스는 이 분야에서 지적 기여자가 되기도 하였다. 1998년부터 2001년까지 스위스는 표적 금융제재에 관한 이른바 인터라켄 프로세스를 주최하였다. 이 프로세스는 개인과 단체에 대한 자산동결을 어떻게 설계하면 주민에게 피해를 주지 않으면서 의사결정권자를 타격할 수 있는지에 관한 매뉴얼을 만들어 냈다. 국가경제사무국(SECO)의 Roland E. Vock은 훗날 이 프로세스를 “스마트 제재”에 대한 스위스의 기여라고 평가하였고, 광범위한 기반을 갖춘 국제제재를 지지하는 것은 국제법을 지향하는 외교정책의 이익에 부합한다고 썼다.⁵

2002년의 두 가지 변화가 임기응변의 단계를 끝냈다. 스위스는 2002년 9월 10일 UN에 가입하였고, 이로써 안전보장이사회의 비군사적 조치가 스위스를 구속하게 되었다. 같은 해 의회는 「엠바고법」을 제정하였다. 이 법은 2003년 1월 1일 시행되었으며, 그 이후 스위스의 모든 제재 명령에 법률상 근거를 제공하고 있다.⁶ 구속력 있는 UN 조치와 재량에 따른 EU 조치 채택의 결합은 지금도 스위스 체계를 규정한다. 연방평의회는 진정으로 자율적인 스위스 고유의 제재체계에 따라 스스로 인물을 지정하지는 않는다. 연방평의회는 반드시 따라야 하는 UN을 따를지, 그리고 따를 수 있는 EU를 따를지를 결정한다.

역사적 틀의 마지막 요소는 중립법 자체에 대한 스위스의 이해이다. 공식 입장에 따르면 국제적 무력충돌에서 중립국의 행동을 규율하는 중립법은 군사적 사항에 관한 것이며 경제제재를 금지하지 않는다. SECO는 웹사이트에서 비군사적 제재에 참여하는 것은 중립법에 부합하며, 평화와 국제법의 수호는 스위스가 다른 민주국가들과 공유하는 가치라고 밝히고 있다.⁷ 중립이 허용하는 경제적 조치와 중립법이 제한하는 교전국에 대한 무기 공급 사이의 구별은 이 장의 나머지 부분 전체를 관통한다. 이 구별은 스위스가 2022년 수십억 프랑에 달하는 러시아 자산을 동결하면서도, 같은 해 독일이 스위스산 탄약을 우크라이나에 넘기는 것은 허용하지 않은 이유를 설명해 준다.

주석

1. 연방평의회, Bericht zur Neutralität, 1993년 11월 29일(93.098), https://www.files.ethz.ch/isn/14853/rp_931129_neutrality_g.pdf. 이 보고서는 남로디지아 사례에서 시행된 “courant normal”(제재 이전 대표 기간의 평균 수준으로 교역을 유지하는 방식)과 남아프리카공화국에 대한 무기 금수조치의 자율적 이행을 기술하고 있다. ↩
2. SECO, “Sanktionsmassnahmen der Schweiz gegenüber der Republik Irak”, https://www.seco.admin.ch/de/massnahmen-gegenueber-irak. 이 페이지는 Verordnung vom 7. August 1990 über Wirtschaftsmassnahmen gegenüber der Republik Irak(SR 946.206)를 기초가 된 명령으로 명시하고 있으며, 이 명령은 개정된 형태로 여전히 효력을 유지하고 있다. 일반적 교역 금지는 2003년 6월 25일 해제되었다. ↩
3. swissinfo.ch, “1991: Die Schweiz und der Golfkrieg”, https://www.swissinfo.ch/ger/1991--die-schweiz-und-der-golfkrieg/3175972. 이 기사는 Schaller의 말(“Erstmals nahm die Schweiz klar an von der UNO getroffenen Sanktionen teil”)과 안전보장이사회의 새로운 구도에 관한 정치학자 Aviva R. Schnur의 견해를 인용하고 있다. ↩
4. SECO, “Die Schweiz und internationale Sanktionen”, https://www.seco.admin.ch/de/schweiz-und-internationale-sanktionen. 이 페이지는 스위스가 1998년 이후 EU 제재와 같이 UN 체계 밖의 제재를 채택할지를 사안별로 결정해 왔다고 밝히고 있다. ↩
5. Roland E. Vock, “UNO-Sanktionen: Umsetzung in der Schweiz”, Die Volkswirtschaft, 2005년 11월 1일, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2005/11/vock-2-2/. Vock은 안전보장이사회의 비군사적 강제조치가 「UN 헌장」 제41조에 근거하며 국제법상 구속력을 가진다고 설명한다. ↩
6. SECO, “Die Schweiz und internationale Sanktionen”(앞의 인용). 스위스는 UN 가입 이후 안전보장이사회의 모든 비군사적 강제조치를 이행하고 있으며, 2003년 1월 1일 이후 제재 명령은 「엠바고법」에 근거하여 발령되어 왔다고 밝히고 있다. ↩
7. SECO, “FAQ – Sanktionen der Schweiz”, https://www.seco.admin.ch/de/faq-sanktionen-schweiz. 이 FAQ는 또한 스위스가 현재 28개의 제재 명령을 유지하고 있으며, 모두 UN 및/또는 EU가 채택한 조치에 근거한다고 기록하고 있다. ↩

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