FINMA의 토큰 분류: ICO와 스테이블코인

ICO 붐과 지침 04/2017

2017년과 2018년에 스위스에는 ICO(initial coin offering, 가상자산 공개)의 물결이 밀려왔다. 세계 각지의 프로젝트 팀이 추크에 재단을, 취리히에 회사를 설립하였고, 비트코인이나 이더를 대가로 토큰을 발행하여 자금을 조달하면서 스위스법의 평판에 기대어 투자자를 안심시켰다. 스위스 금융시장감독청(FINMA)은 먼저 경고로 대응하였다. FINMA는 2017년 9월 29일 지침 04/2017을 공표하였다. 이 지침에서 FINMA는 ICO에 관한 특별 규정은 없지만 프로젝트의 구조에 따라 기존 금융시장법의 여러 영역이 적용될 수 있다고 밝혔다. 자금세탁 및 테러자금조달 방지에 관한 규정, 은행법, 증권거래에 관한 규정, 집합투자기구에 관한 법이 그것이다. 이 감독당국은 다수의 ICO에 대하여 감독법 위반 여부를 조사하고 있다고 발표하였고, 가격 변동성, 초기 단계 프로젝트의 리스크, 그리고 특히 가짜 암호화폐 제공자에 의한 사기에 대하여 일반 대중에게 경고하였다.¹

2017년의 지침은 특정 토큰을 어떻게 분류할 것인가라는 결정적인 문제를 열어 두었다. 취리히의 변호사들은 프로젝트별로 이 문제에 답하였고, 불확실성을 지적하는 신중한 의견서를 내는 경우가 많았다. 2018년 말까지 FINMA는 ICO의 규제 체계에 관하여 155건의 상세한 문의를 받았으며, 스위스가 이러한 ICO를 위한 세계적으로 선호되는 소재지 중 하나가 되었다고 언급하였다.² 문의의 양은 FINMA의 방법론을 공개적으로 밝힐 실무상 필요를 낳았다.

2018년 2월 16일의 ICO 가이드라인

FINMA는 2018년 2월 16일 ICO의 규제 체계에 관한 문의를 위한 가이드라인을 공표하였다. 이 문서는 스위스 암호화 규제의 역사에서 가장 많이 인용되는 문헌이 되었고, 다른 나라 규제당국의 모델이 되었다. 그 핵심적 기여는 세 가지 토큰 유형의 분류 체계였다. 지급형 토큰은 암호화폐와 같은 의미이며, 그 밖의 기능이나 개발 프로젝트와의 연계를 갖지 않는다. 유틸리티 토큰은 애플리케이션이나 서비스에 대한 디지털 접근을 제공하기 위한 것이다. 자산형 토큰은 발행인에 대한 채권적 또는 지분적 청구권, 장래 회사 수익이나 자본 흐름에 대한 지분, 또는 배당이나 이자 지급에 대한 권리와 같은 자산을 표창한다.³

규제상의 효과는 분류에 따라 정해졌다. 지급형 토큰에 대하여 FINMA는 자금세탁방지 규정의 준수를 요구하였으나 이를 증권으로 취급하지는 않았다. 유틸리티 토큰은 그 유일한 목적이 애플리케이션이나 서비스에 대한 디지털 접근권을 부여하는 데 있고 발행 시점에 실제로 그러한 방식으로 사용될 수 있는 경우에는 증권이 아니었다. 유틸리티 토큰이 투자 목적도 함께 또는 오로지 투자 목적만을 갖는 경우 FINMA는 이를 증권으로 취급하고자 하였다. 자산형 토큰은 증권으로 취급되었고, 이에 따라 증권법상의 요건과, 당시에는 「스위스 채무법」(CO)상의 투자설명서 규정이 적용되었다. FINMA는 혼합형도 인정하였으며, 각 토큰의 경제적 기능과 목적에 초점을 맞추어 개별 사안별로 사정을 검토하겠다고 발표하였다. 가이드라인은 또한 FINMA가 문의를 처리하기 위하여 요구하는 정보를 정하였고, 이로써 프로젝트 팀과 그 변호사들은 제출서류의 명확한 양식을 얻게 되었다.⁴

2018년의 분류 체계는 놀라울 만큼 오래 유지되었다. 2026년에도 취리히 로펌들은 여전히 이 체계에 따라 토큰 프로젝트를 분석하며, 그 범주는 연방세무청의 조세 실무와 2025년 10월에 제안된 개혁안의 용어에서도 다시 등장한다. 그 약점은 유틸리티 토큰이라는 범주에 있다. 2017년과 2018년에 판매된 토큰 가운데 발행 시점에 완전히 기능하던 것은 극소수였고, 대부분의 매수인은 가격 상승을 기대하고 이를 매수하였다. 따라서 발행 시점에 효용이 이용 가능하여야 한다는 요건은 기능 구현 전의 많은 토큰을 증권 범주로 밀어 넣는 경향이 있었다. 그 결과 발행인들은 판매를 신중하게 구성하였고, 판매 대상을 전문투자자로 한정하거나 플랫폼이 가동될 때까지 토큰의 이전을 미루는 경우가 많았다.

블록체인상의 지급과 트래블 룰

FINMA는 암호화 은행에 처음으로 두 건의 인가를 부여한 날인 2019년 8월 26일, 블록체인상의 지급에 관한 지침 02/2019도 발표하였다. 이 지침은 지급지시와 함께 전송되어야 하는 정보에 관한 「FINMA 자금세탁방지시행령」(AMLO-FINMA)의 규정, 즉 국제적으로 트래블 룰로 알려진 규정을 암호자산의 이전에 적용하였다. FINMA는 자신의 기준이 세계에서 가장 엄격한 수준에 속할 것이라고 밝혔으며, 이를 최소 기준금액 없이 적용하였다. FINMA의 감독을 받는 기관은 자신의 고객의 지갑이나 동등한 규정의 적용을 받는 다른 기관으로만 암호자산을 송부할 수 있었다. 고객이 외부 지갑으로 토큰을 이전하려는 경우, 기관은 적절한 기술적 수단을 통하여 그 지갑이 고객에게 속한다는 사실을 확인하여야 했다.⁵

이 규정은 스위스 기관들을 국제 기준보다 앞서게 하였다. 국제자금세탁방지기구(FATF)는 2019년 6월에야 가상자산 서비스 제공자에 관한 자체 권고를 채택하였기 때문이다. 취리히의 암호화 은행들에게 이 규정은 부담인 동시에 마케팅 논거였다. 이 규정은 각 이전의 비용을 증가시켰지만, 은행들이 기관 고객에게 자신을 시장에서 가장 철저하게 규제되는 거래상대방으로 내세울 수 있게 해 주었다. 지속적 거래관계 밖에서 이루어지는 가상화폐 관련 환전 거래에서 고객 확인의 기준금액은 그러한 거래의 높은 자금세탁 리스크를 고려하여 이후 5,000 스위스 프랑에서 1,000 스위스 프랑으로 인하되었다.⁶ 자금세탁방지법의 일반적 체계는 이 책의 제I부에서 다룬다.

2019년 9월 11일의 스테이블코인 보충 가이드라인

2018년 중반부터 FINMA는 이른바 스테이블코인, 즉 그 가치가 통화, 상품, 부동산 또는 증권에 연동된 토큰에 관한 프로젝트가 꾸준히 증가하는 것을 관찰하였다. FINMA는 2019년 9월 11일 이러한 프로젝트를 다루는 ICO 가이드라인의 보충본을 공표하였다. FINMA는 기술 중립적 접근 방식을 적용하고, “동일 리스크, 동일 규제” 원칙에 따라 토큰의 경제적 기능과 목적에 초점을 맞추겠다고 확인하였다. 담보의 유형에 따라 스테이블코인에는 자금세탁방지법, 증권법, 은행법, 집합투자기구법 또는 금융시장인프라법상의 요건이 적용될 수 있었다. 예를 들어 법정통화에 연동되고 액면가로 고정된 상환청구권이 있는 코인은 통상 은행법상의 예금에 해당할 것이다.⁷

같은 보도자료는 Facebook이 주도하여 설립하고 제네바에 본거지를 둔 컨소시엄인 Libra Association이 자신의 프로젝트에 대한 평가를 FINMA에 요청하였다는 사실을 공개하였다. FINMA의 잠정적 견해는 그러한 종류의 프로젝트에는 「금융시장인프라법」(FMIA)에 따른 지급시스템 인가가 필요하며, 자본, 유동성, 위험 분산 및 준비자산의 지배구조에 관한 추가 요건이 적용된다는 것이었다. FINMA는 준비자산의 관리에 따르는 수익과 리스크는 전적으로 Libra Association이 부담하여야 한다고 덧붙였다.⁸ 이후 Diem으로 개칭된 Libra는 결국 스위스에서 출시되지 않았다. 그럼에도 이 일화는 FINMA가 글로벌 스테이블코인에 기존 인프라법을 적용할 준비가 되어 있음을 보여 주었고, 스테이블코인에 관한 국제적 논의의 지도 위에 스위스 규제를 올려놓았다.

스테이블코인과 지급보증에 관한 지침 06/2024

스테이블코인 문제는 2024년에 다시 대두되었다. 그 무렵 여러 스위스 발행인이 스위스 프랑 표시 토큰과 그 밖의 법정통화 연동 토큰을 출시한 상태였다. 그 대부분은 은행의 지급보증으로 담보된 예금에 관한 「은행시행령」(BankO)상의 예외 규정에 의존하여 은행 인가의 필요를 피하였다. FINMA는 2024년 7월 26일 지침 06/2024를 공표하였다. 이 지침에서 FINMA는 그러한 보증이 널리 사용되고 있음을 지적하고 그에 관한 최소 요건을 정하였다. FINMA는 또한 자금세탁, 테러자금조달 및 제재 회피 분야에서의 리스크 증가와 스위스 금융 중심지에 대한 평판 리스크에 주의를 환기하였다.⁹

이 지침에 따르면, 지급보증은 발행인이 파산하는 경우 각 고객에게 개별적인 청구권을 부여하여야 한다. 지급보증은 예금 전액을 담보하여야 하고, 예금은 보증금액을 초과할 수 없으며, 예금자는 불필요한 형식적 또는 실질적 장애 없이 보증을 원용할 수 있어야 한다. 보증 은행은 법률에 의하여 발생하는 항변만을 주장할 수 있으며, 보증계약 자체에 의하여 창설된 항변은 배제된다. FINMA는 또한 스테이블코인 발행인은 원칙적으로 유통시장에서의 매수인을 포함하여 자신의 스테이블코인을 보유하는 모든 자의 신원을 확인하여야 하며, 스테이블코인을 발행하는 감독대상 기관은 익명 이전을 방지하기 위하여 계약상 및 기술적 이전 제한을 시행하여야 한다고 밝혔다.¹⁰

모든 보유자를 확인하여야 한다는 요건은 가장 논란이 된 요소였다. 신원이 확인된 지갑 사이에서만 유통될 수 있는 스테이블코인은 퍼블릭 블록체인 토큰을 결제와 지급에 매력적인 수단으로 만드는 개방성의 상당 부분을 잃는다. 따라서 스위스 발행인들은 유럽연합(EU)과 미국의 발행인들에 비하여 경쟁상 불리한 처지에 놓였다. 후자의 토큰은 최초 판매 후 퍼블릭 블록체인에서 자유롭게 유통될 수 있었기 때문이다. 제VI절에서 설명하는 바와 같이, 2025년의 개혁안은 이 문제를 직접 다룬다.

주석

1. FINMA, “FINMA publishes ICO guidance”, 2017년 9월 29일, https://www.finma.ch/en/news/2017/09/20170929-mm-ico/. 이 보도자료는 블록체인 기술의 혁신 잠재력을 인정하면서 FINMA의 기술 중립적이고 원칙 중심적인 접근 방식을 재확인하였다. ↩
2. FINMA, “Developments in FinTech”, 자료집, https://www.finma.ch/en/documentation/dossier/dossier-fintech/entwicklungen-im-bereich-fintech/. 이 자료집은 2018년 상반기의 문의가 주로 토큰 발행에 관한 것이었던 반면, 하반기에는 유통시장 거래에 관한 질문이 증가하였다고 기술한다. ↩
3. FINMA, “FINMA publishes ICO guidelines”, 2018년 2월 16일, https://www.finma.ch/en/news/2018/02/20180216-mm-ico-wegleitung/. 이 보도자료는 당시 FINMA 최고경영자 Mark Branson의 다음 발언을 인용한다. “규제 대상 활동과 유사하게 수행되는 블록체인 기반 프로젝트는 검증된 규제 체계를 그대로 회피할 수 없다.” ↩
4. FINMA, “FINMA publishes ICO guidelines”, 2018년 2월 16일, https://www.finma.ch/en/news/2018/02/20180216-mm-ico-wegleitung/ (각 토큰 범주와 혼합형 토큰의 취급, 그리고 FINMA가 문의 처리를 위하여 요구하는 정보에 관하여). ↩
5. CapLaw, “FINMA Grants Banking Licenses to New Swiss Crypto Banks, Introduces New Strict AML Rules regarding Payments on Blockchain”, 2019, https://caplaw.ch/2019/finma-grants-banking-licenses-to-new-swiss-crypto-banks-introduces-new-strict-aml-rules-regarding-payments-on-blockchain/. 이 글은 외부 지갑의 소유관계를 확인할 수 없는 경우 제3자 지갑 보유자를 고객으로 받아들여야 했다고 설명한다. ↩
6. Wicki Partners, “Die teilrevidierte Geldwäschereiverordnung-FINMA wurde veröffentlicht”, https://wickipartners.ch/news/die-teilrevidierte-geldwschereiverordnung-finma-wurde-verffentlicht. 이 글은 또한 DLT 거래시설이 자동화된 거래 모니터링 시스템을 운영하여야 한다는 요건을 기술한다. ↩
7. FINMA, “FINMA publishes ‘stable coin’ guidelines”, 2019년 9월 11일, https://www.finma.ch/en/news/2019/09/20190911-mm-stable-coins/. ↩
8. FINMA, “FINMA publishes ‘stable coin’ guidelines”, 2019년 9월 11일, https://www.finma.ch/en/news/2019/09/20190911-mm-stable-coins/ (Libra의 문의와 지급시스템 인가에 관하여). ↩
9. FINMA, “FINMA publishes guidance on stablecoins”, 2024년 7월 26일, https://www.finma.ch/en/news/2024/07/20240726-m-am-06-24-stablecoins/. 이 지침은 영어, 독일어, 프랑스어 및 이탈리아어로 공표되었다. ↩
10. Schellenberg Wittmer, “FINMA Guidance 06/2024 on Stablecoins”, 뉴스레터, https://www.swlegal.com/en/insights/newsletter-detail/finma-guidance-062024-on-stablecoins/. ↩

일반적인 정보 제공만을 목적으로 합니다. 이 글은 법률 또는 세무 자문에 해당하지 않으며, 개별 사안에 대한 자문을 대체하지 않고, 변호사와 의뢰인 간의 위임 관계를 성립시키지 않습니다. 이 글은 2026년 10월 기준의 법적 상황을 반영합니다.