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역외 제재: 미국과 유럽연합

스위스법은 스위스의 제재만을 인정한다. 국가경제사무국(SECO)은 제3국의 제재가 원칙적으로 스위스에서 직접적인 효력을 갖지 않으며, 스위스법은 이에 대한 보호를 제공하지 않는다고 밝히고 있다.1 스위스에는 유럽연합(EU)이 1996년 쿠바, 이란 및 리비아에 대한 미국 제재의 역외적 효과에 대응하여 채택한 것과 같은 차단법이 없다.2 취리히의 은행에게 법적 효력이 없다는 사실은 실무상 별다른 위안이 되지 않는다. Raiffeisen Switzerland의 법무총괄책임자와 자금세탁방지(AML) 및 제재 담당 책임자는 2021년에, 미국 달러로 이루어지는 모든 거래는 미국의 금융시장 인프라를 이용하는 것으로 보아야 하며 따라서 미국 재무부 해외자산통제국(OFAC) 제재와의 연결점을 만든다고 썼다. 2차 제재는 제재 대상자를 위하여 중대한 거래를 수행하는 은행을 미국 시장에서 배제하겠다고 위협하며, 이는 국제적으로 활동하는 은행에게 존립을 좌우하는 위험이다. 스위스 금융시장감독청(FINMA)은 은행이 적정한 업무 수행의 일환으로 이러한 위험을 관리할 것을 기대한다.3

스위스 은행과 미국 제재의 역사는 이러한 신중함을 설명해 준다. 2009년 12월 16일 Credit Suisse는 「국제긴급경제권한법」(International Emergency Economic Powers Act) 및 뉴욕주법 위반과 관련하여 미국과 뉴욕 카운티에 5억 3,600만 달러를 몰수당하는 데 합의하였다. 이 은행은 1995년부터 2006년까지 이란, 수단, 리비아, 미얀마, 쿠바, 라이베리아의 고객을 위한 지급 메시지에서 식별 정보를 조직적으로 삭제하여 송금이 미국의 필터에 걸리지 않고 통과하도록 하였다. 이란 고객에게 “How to transfer USD payments”라는 제목의 안내 책자를 배포하기까지 하였다.4 2022년 이후 미국의 대러시아 조치는 위험을 더욱 확대한다. 2023년 12월 22일의 행정명령 제14114호는 러시아의 군산 기반과 관련된 중대한 거래를 수행하거나 촉진하는 외국 금융기관에 대하여 재무부가 전면적 차단 제재 또는 환거래 계좌 금지를 부과할 수 있도록 한다. 이 명령은 일정한 거래에 대하여 인식 요건을 두지 않으므로, 종전의 2차 제재 프로그램보다 범위가 넓다.5 중앙아시아나 캅카스와의 무역에 금융을 제공하는 취리히의 은행에게 이 명령은, 스위스의 제재 대상 지정이 없다는 것이 분석의 끝이 아니라는 것을 의미한다.

스위스 법원은 은행이 자기 고객에 대하여 외국 제재를 어디까지 원용할 수 있는지를 판단해야 했다. 2020년 12월 10일 취리히 상사법원은 2018년 4월 OFAC에 의해 제재 대상으로 지정된 Viktor Vekselberg가 지배하는 회사 Lamesa Holdings의 청구를 기각하였다. Lamesa는 1억 6,000만 달러의 대출을 상환하기 위하여 Julius Baer에 증권계좌의 자금을 지급하도록 강제하려 하였다. 법원은 은행이 미국 제재에 대한 노출을 이유로 해당 거래를 거절할 수 있다고 인정하였다.6 연방대법원은 지급 서비스에 관하여 법률상 보편적 서비스 의무를 지는 PostFinance라는 특수한 사안에서 다른 결론에 이르렀다. PostFinance는 컴플라이언스 감시의 과도한 부담을 이유로 2018년 12월 Vekselberg의 계좌를 해지하였다. 연방대법원은 판결 4A_84/2021에서 「우편명령」상의 거절 사유는 한정적 열거이며, 은행은 보편적 서비스의 범위 내에서 거래관계를 유지하여야 한다고 판시하였다.7

스위스법과 미국 제재의 충돌은 마그니츠키 사건에서 첨예해졌다. 2025년 1월 21일 연방대법원은 Hermitage Capital Management의 상고를 기각하고, 이 펀드가 고(故) Sergei Magnitsky가 밝혀낸 조세 사기의 피해자가 아니라는 2022년의 결정을 유지하였다. 이 판결로 UBS와 Credit Suisse는 앞서 동결된 1,800만 스위스 프랑 가운데 약 1,400만 스위스 프랑을 러시아 국민 3명에게 반환할 수 있는 길이 열렸다. 이들은 미국의 「마그니츠키법」(Magnitsky Act)과 영국, 캐나다, 호주에 의해 제재 대상이 되었지만, 스위스나 EU에 의해서는 제재 대상이 아니다. 이에 따라 은행들은 스위스 법원의 판결을 따를 것인지, 미국의 제재를 받을 위험을 감수할 것인지 사이에서 선택해야 했다.8 이 사건의 국제사법공조 측면은 다음 장에서 다룬다.

외국 제재 당국과의 협력은 「스위스 형법」 제271조라는 또 다른 장애에 부딪힌다. 이 조항은 허가 없이 스위스 영토에서 외국을 위하여 행위하는 것을 금지한다. 인가를 얻거나, 소환장에 답하거나, 조사를 종결하기 위하여 고객 정보를 OFAC나 미국 법무부에 직접 전달하는 은행은 이 범죄를 저지를 수 있다. 2021년 11월 1일의 판결 6B_216/2020에서 연방대법원은 고객 파일을 USB 메모리에 담아 미국 법무부에 넘긴 자산관리회사 임원에 대한 유죄판결을 확정하였다. 법원은 제3자를 식별할 수 있는 비공개 정보는 사법공조 또는 행정공조의 경로를 통해서만 외국 당국에 전달될 수 있다고 판시하였다.9 따라서 실무에서 미국의 제재 관련 문의에 응해야 하는 스위스 은행은 연방재무부 또는 관할 부처에 허가를 신청하거나, 고객 정보를 가리거나, FINMA를 통해 정보를 전달한다. 미국 당국을 위하여 내부 조사를 수행하는 취리히의 법률사무소에도 같은 제약이 적용된다.

EU의 제재는 다른 방식으로 스위스에 미친다. EU 규칙은 EU 국민과 EU 기업에 대하여, 그 스위스 지점과 직원을 포함하여 어디에서나 적용되며, 전부 또는 일부가 EU 역내에서 이루어지는 모든 사업에도 적용된다. 취리히의 은행에서 일하는 독일 또는 프랑스 국민은 개인 자격으로 EU 제재의 구속을 계속 받는다. EU 기업집단의 스위스 자회사는 그룹 전체의 컴플라이언스 정책을 통하여, 그리고 모회사가 자회사가 제재를 훼손하지 않도록 최선의 노력을 다하여야 한다는 EU의 요건을 통하여 영향을 받는다.10 스위스는 EU 조치를 거의 모두 받아들이므로 실무상 차이는 작다. 차이가 의미를 갖는 것은 스위스의 시행이 EU보다 몇 주 늦어지는 경우, 스위스가 특정 조치를 채택하지 않은 경우, 또는 해외 거주 스위스 국민에 대한 예외처럼 EU에 상응하는 규정이 없는 스위스의 예외가 있는 경우이다.

이러한 제도들이 합쳐진 무게는 문헌에서 과잉 준수(over-compliance) 또는 디리스킹(de-risking)이라 부르는 현상을 낳는다. 은행은 위험 분석 비용이 수익을 초과하기 때문에, 스위스의 어떤 규정도 금지하지 않는 거래를 거절하고 거래관계를 종료한다. 2023년 7월 Julius Baer는 러시아에 주소를 둔 고객에게 2023년 9월 30일까지 자산관리 업무를 종료하고, 같은 해 말까지 이들과의 모든 거래를 종료할 것이라고 통지하였다.11 제재 대상이 아닌 러시아 고객의 보고된 예금이 2022년부터 2024년 사이에 461억 스위스 프랑에서 128억 스위스 프랑으로 감소한 것도 같은 흐름을 반영한다. 영향을 받는 고객에게 그 결과는 심각할 수 있다. 대부분의 제한에서 면제되는 스위스 거주 러시아 국민조차, 자체적으로 더 엄격한 위험 선호도를 적용하는 은행에 의존하기 때문이다. 법적 구제수단은 제한적이다. PostFinance의 보편적 서비스 외에는, 스위스 은행은 권리남용에 이르지 않는 한 약관에 따라 자유롭게 은행 거래관계를 해지할 수 있다.

주석

  1. SECO, “FAQ – Sanktionen der Schweiz”(앞의 인용). ↩
  2. Council Regulation (EC) No 2271/96 of 22 November 1996 protecting against the effects of the extra-territorial application of legislation adopted by a third country, and actions based thereon or resulting therefrom. 그 원래의 부속서에는 Cuban Democracy Act 1992, Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act of 1996 및 Iran and Libya Sanctions Act of 1996이 열거되어 있었다. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:31996R2271. ↩
  3. Roland J. Luchsinger 및 Matthias Portmann, “Extraterritoriale Wirkung von Sanktionen”, PwC Switzerland, 2021년 9월 2일, https://www.pwc.ch/de/insights/finanzdienstleistungen/extraterritoriale-wirkung-von-internationalen-sanktionen-auf-schweizer-banken.html. ↩
  4. US Department of Justice, “Credit Suisse Agrees to Forfeit $536 Million in Connection with Violations of the International Emergency Economic Powers Act and New York State Law”, 2009년 12월 16일, https://justice.gov/opa/pr/credit-suisse-agrees-forfeit-536-million-connection-violations-international-emergency. ↩
  5. Morrison Foerster, “U.S. Authorizes Secondary Sanctions on Banks Supporting Russia’s Military-Industrial Base”, 2024년 1월 3일, https://www.mofo.com/resources/insights/240103-us-authorizes-secondary-sanctions-on-banks. ↩
  6. European Sanctions, “Swiss Court says bank can refuse Vekselberg transaction because of US sanctions risk”, 2020년 12월, https://www.europeansanctions.com/2020/12/swiss-court-says-bank-can-refuse-vekselberg-transaction-because-of-us-sanctions-risk/. ↩
  7. Yannick Caballero Cuevas, “Payment services: Viktor Vekselberg v PostFinance”, Centre de droit bancaire et financier, 2022년 3월 3일, https://cdbf.ch/en/1225/. 이후 해당 명령은 준수에 과도하게 높은 비용이 드는 경우 거절을 허용하도록 개정되었으나, 소급효는 없다. ↩
  8. swissinfo.ch, “New ruling on Magnitsky case forces banks to choose between Swiss judiciary and US sanctions”, 2025년, https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-diplomacy/new-ruling-on-magnitsky-case-forces-banks-to-choose-between-swiss-judiciary-and-us-sanctions/88841453. ↩
  9. Lenz & Staehelin, “Art. 271 StGB weiterhin ohne klare Schranken”, https://www.lenzstaehelin.com/de/news-and-insights/browse-thought-leadership-insights/insights-detail/new-precedent-does-not-provide-clear-guidance-on-the-boundaries-of-the-swiss-blocking-statute-1/. 저자들은 「금융시장감독법」(FINMASA) 제42조c와 관할 연방 부처의 허가를 부분적인 해결책으로 제시한다. ↩
  10. Council Regulation (EU) No 833/2014 제13조 c호, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0833, 및 Council Regulation (EU) No 269/2014 제17조 c호, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0269. 두 규정 모두 EU 역내외를 불문하고 회원국의 모든 국민에게 적용된다. EU 사업자가 소유하거나 지배하는 EU 역외 설립 법인에 관한 “best efforts” 의무에 대해서는 2024년 6월 24일의 Council Regulation (EU) 2024/1745(제14차 패키지)로 신설된 Regulation (EU) No 833/2014 제8a조, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32024R1745. ↩
  11. Malay Mail (Reuters), “Letter: Swiss bank Julius Baer to end business with clients in Russia”, 2023년 7월 25일, https://www.malaymail.com/news/money/2023/07/25/letter-swiss-bank-julius-baer-to-end-business-with-clients-in-russia/81699. ↩

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