비교: 유럽연합과 영국

유럽연합: BRRD와 단일정리체계

스위스 제도는 유럽연합(EU) 및 영국의 정리 체계와 병행하여 발전하였으므로, 이들과의 비교는 스위스 제도의 강점과 특수성을 함께 드러낸다. EU는 2014년 「은행 회생·정리 지침」(BRRD)을 채택하였다. 지침 2014/59/EU는 각국 당국이 사용할 수 있는 정리 수단, 즉 영업 매각, 가교기관, 자산 분리 및 채권자 손실분담(베일인)을 조화시켰다. 유로 지역에 대해서는 규정(EU) 제806/2014호가 중앙 기구인 단일정리위원회(Single Resolution Board)와 은행들이 재원을 부담하는 단일정리기금(Single Resolution Fund)을 갖춘 단일정리체계(Single Resolution Mechanism)를 설립하였다. 이 체계는 2016년 1월 1일 전면 가동되었다. 지침에 따르면 정리기금이 기여하기에 앞서 주주와 채권자가 총부채의 최소 8%에 해당하는 손실을 부담하여야 한다. 기금 자체는 부보예금의 1%에 해당하는 약 550억 유로 규모에 이를 예정이었다.¹

유럽의 체계는 세 가지 점에서 스위스의 체계와 다르다. 첫째, 유럽의 체계는 정리당국에 폭넓은 수단을 부여하는 지침에 기초하며, 은행이 부실하거나 부실화될 가능성이 있고, 민간의 대안이 없으며, 정리가 공익에 부합하는 경우에는 언제나 정리를 적용하도록 요구한다. 스위스의 체계는 구조조정 수단을 사용할지 여부 자체를 당국의 재량에 맡겼으며, 당국은 2023년 3월 그 재량을 행사하였다. 둘째, 유럽의 체계는 정리 중인 은행에 제한적인 재정 지원을 제공할 수 있는 공동 정리기금을 보유한다. 스위스에는 그러한 기금이 없었으며, 2023년 이후에는 연방 보증을 수반하여 스위스 국립은행(SNB)이 제공하는 공적 유동성 안전장치에 의존하였다. 셋째, EU에서 MREL이라 불리는 손실흡수 수단 요건은 정리당국이 은행별로 정한다. 스위스의 청산기준(gone-concern) 요건은 시행령에 고정된 수준으로 규정되어 있다.

유럽의 경험은 또한 모든 정리 제도가 지닌 한계를 보여준다. 단일정리체계에 따른 최초의 주요 정리 사례는 2017년 6월의 Banco Popular Español 정리로서, 당시 단일정리위원회는 이 은행을 1유로에 Banco Santander에 매각하도록 명하였다. 그러나 비평가들은 위원회가 초기 수년간 준비가 부족하였고, 유럽중앙은행(ECB)과 위원회 사이의 정보 흐름이 불충분하였다고 지적하였다.² 유로 지역의 다른 부실 은행들은 국가 지원을 수반한 각국의 도산 절차에 따라 처리되었으며, 이로 인해 유럽의 체계가 선별적으로 적용된다는 비판이 제기되었다. 따라서 합병을 택한 2023년 스위스의 결정은 유럽에서도 선례가 있었던 것이다.³

영국: 「2009년 은행법」, 링펜싱 및 정리가능성 평가

영국은 「2009년 은행법」(Banking Act 2009)을 통하여 은행에 대한 특별정리제도를 도입하였고, 이후 유럽 지침에 맞추어 베일인 수단을 추가하였다.⁴ 정리당국인 영란은행(Bank of England)은 최대 은행들에 대하여 베일인을 선호하며, 2019년 7월 건전성감독청(Prudential Regulation Authority)과 함께 발표한 정리가능성 평가 체계(Resolvability Assessment Framework)를 마련하였다. 이 체계는 금융회사가 정리에 필요한 충분한 재무 자원을 보유하고 있으며 정리 중에도 영업의 연속성을 유지할 수 있음을 입증하도록 요구한다. 금융회사는 또한 자신의 지배구조와 준비가 정리의 실행을 뒷받침하기에 충분함을 입증하여야 한다. 영국 8대 주요 은행에 대한 최초의 평가는 2022년 6월 완료되었으며, 당시 각 금융회사는 영란은행과 동시에 자체 공시를 발표하였다. 2024년 8월에는 두 번째 평가가 이어졌다.⁵

영국은 또한 스위스가 2010년과 2011년에 거부하였던 구조적 조치, 즉 소매은행업의 링펜싱(ring-fencing)을 채택하였다. 2019년 1월 1일부터 핵심 소매 및 소기업 예금이 일정 기준액을 초과하고 상당한 투자은행 업무를 영위하는 은행은 핵심 소매 서비스를 별도의 링펜싱된 법인에 두어야 한다. 기준액은 당초 250억 파운드였으나 현재는 350억 파운드이며, 전환 기간 동안 약 1조 2,000억 파운드의 핵심 예금이 링펜싱된 은행으로 이전되었다.⁶ 스위스의 비상계획과 영국의 링펜스는 유사한 목적, 즉 국내 소매은행업을 그룹 내 다른 부문의 손실로부터 보호한다는 목적을 추구한다. 영국의 해법은 분리를 사전에, 그리고 영구적으로 부과한다. 스위스의 해법은 필요할 때 분리를 실행하도록 하는 은행의 계획에 의존하였으며, 스위스 자회사의 자발적 설립이 이를 뒷받침하였다. Credit Suisse 사례에서 스위스 자회사는 존재하였고 비상계획도 승인되어 있었다. 그럼에도 당국은 제IX절에서 본 바와 같이 비상계획과 결합된 파산을 세 가지 선택지 가운데 최후의 수단으로 취급하였다.

스위스의 특수성

비교 결과 스위스 제도는 그 수단에 있어서는 결코 이례적이지 않았음을 알 수 있다. 그 특수성은 은행 규모와 자국 경제 규모 사이의 비율에 있었다. 금융안정위원회(FSB)는 2024년, 합병 후 UBS의 레버리지비율 익스포저가 스위스 국내총생산(GDP)의 약 200%로서, 자국 대비 규모로는 모든 글로벌 시스템적 중요 은행(G-SIB) 가운데 가장 크다고 지적하였다.⁷ SNB는 2023년 말 기준으로 약 179%라는 수치를 제시하였다.⁸ EU도 영국도 이에 견줄 만한 집중에 직면하고 있지 않다. 유로 지역은 은행 파산의 비용을 20개 경제권에 분담시킬 수 있다. 영국의 최대 은행들은 규모가 크기는 하지만 영국 경제의 산출 대비로는 같은 비율에 이르지 않는다. 따라서 스위스 제도는 더 적은 자원으로 더 많은 일을 해내야 하며, 이것이 2011년의 스위스 피니시(Swiss finish)와 2024년 이후 제안된 더 엄격한 요건을 모두 설명해 준다.

주석

1. European Commission, 보도자료 “Single Resolution Mechanism to come into effect for the Banking Union”, IP/15/6397, 2015년 12월 31일, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_15_6397. ↩
2. Peterson Institute for International Economics, “Mixed Reviews for the Single Resolution Board”, Realtime Economic Issues Watch, https://www.piie.com/blogs/realtime-economic-issues-watch/mixed-reviews-single-resolution-board. 이 글은 위원회의 초기 수년에 관한 유럽감사원(European Court of Auditors)의 보고서를 다룬다. ↩
3. ECB Banking Supervision, Veneto Banca 및 Banca Popolare di Vicenza에 관한 2017년 6월 23일자 보도자료, https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/pr/date/2017/html/ssm.pr170623.en.html: ECB는 두 은행이 부실하거나 부실화될 가능성이 있다고 선언하였고, 단일정리위원회는 정리 조치가 정당화되지 않는다고 결론지었으며, 두 은행은 이탈리아 도산법에 따라 청산되었고 그 영업의 일부는 유럽연합 집행위원회의 국가보조 승인 아래 Intesa Sanpaolo에 매각되었다. ↩
4. Banking Act 2009 (c. 1), Part 1 (“Special Resolution Regime”), https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/1/part/1. 동법 제1조 제3항은 현재 안정화 수단의 하나로 베일인 수단을 열거하고 있다. 베일인 안정화 수단은 Financial Services (Banking Reform) Act 2013 제17조에 의하여 삽입되었다, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2013/33/section/17. ↩
5. Bank of England, “Resolvability Assessment Framework”, https://www.bankofengland.co.uk/financial-stability/resolution/resolvability-assessment-framework. ↩
6. Bank of England, “Ring-fencing”, https://www.bankofengland.co.uk/prudential-regulation/key-initiatives/ring-fencing. ↩
7. FSB, Peer Review of Switzerland(앞의 글), 3면. ↩
8. SNB, Financial Stability Report 2024(앞의 글), 22면. ↩

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