자산 회수: 외국 정치적 주요인물의 자산

헌법상 긴급권한에서 법률로

몰락한 통치자의 자산에 관한 스위스의 정책은 1986년 마르코스 계좌의 동결에서 아바차 자금의 반환에 이르기까지 F편에서 역사적으로 서술한다. 수십 년 동안 통상적 사법공조 밖에서 그러한 자산을 동결하는 법적 근거는 연방헌법 자체였다. 제184조 제3항은 국가 이익의 보호를 위해 필요한 경우 연방평의회가 명령과 처분을 발할 수 있도록 하며, 제185조는 대내외 안보의 보호를 위해 이에 상응하는 권한을 부여한다.¹ 이러한 종류의 긴급명령은 구헌법 아래에서 마르코스와 모부투의 자산에 사용되었다. 2011년 연방평의회는 튀니지 벤 알리 정권과 이집트 무바라크 정권에 관련된 자산에 대해, 그리고 2014년에는 우크라이나 빅토르 야누코비치 측근의 자산에 대해 같은 권한에 의거하였다.²

뒤발리에 사건은 이 접근 방식의 한계를 드러냈다. 아이티의 사법제도가 절차를 수행할 수 없어 아이티와의 사법공조가 실패하자, 연방대법원은 2010년 범죄가 공소시효를 경과하였으므로 뒤발리에 자산을 통상 규정에 따라 몰수할 수 없다고 판시하였다. 의회는 이에 대응하여 ‘뒤발리에법(Lex Duvalier)’으로 알려진 2010년의 「불법자산반환법」을 제정하였고, 이 법은 실패국가의 경우 몰수를 허용하였다.³ 이 법은 포괄적 법률인 2015년 12월 18일의 「외국 정치적 주요인물이 보유한 불법자산의 동결 및 반환에 관한 연방법」으로 대체되었다. 이 법은 독일어로 SRVG, 영어로 Foreign Illicit Assets Act(FIAA)라 하며, 이하 「외국불법자산법」(FIAA)이라 한다. 이 법은 2016년 7월 1일 시행되었다.⁴

「외국불법자산법」

이 법은 “외국의 정치적 주요인물 또는 그 측근이 보유한 자산으로서, 그 자산이 부패행위, 배임 또는 기타 중죄를 통해 취득되었다고 추정할 이유가 있는 자산의 동결, 몰수 및 반환”을 규율한다. 이 법은 두 가지 동결을 규정한다. 첫째는 제3조에 따른 것으로, 사법공조를 염두에 둔 예방적 동결이다. 연방평의회는 출신국 정부가 권력을 잃었거나 권력 교체가 불가피해 보이는 경우, 그 국가의 부패 수준이 널리 알려질 만큼 높은 경우, 자산이 부패나 기타 범죄를 통해 취득되었을 가능성이 높아 보이는 경우, 그리고 스위스 이익의 보호를 위해 동결이 필요한 경우 이를 명할 수 있다. 이러한 동결은 4년으로 제한된다. 연방평의회는 이를 1년씩, 최장 10년까지 연장할 수 있다.

둘째는 제4조에 따른 동결로, 몰수의 근거가 된다. 이는 사법공조가 실패하는 경우, 전형적으로는 출신국의 사법제도가 전부 또는 일부 붕괴하여 사법공조 절차의 요건을 충족할 수 없는 경우에 적용된다. 이 경우 연방재무부는 연방행정법원에 몰수소송을 제기할 수 있다. 법원은 자산이 정치적 주요인물 또는 그 측근의 처분권 아래 있고, 불법적 기원을 가지며, 제4조에 따라 동결된 경우 몰수를 명한다. 몰수에는 시효가 적용되지 않는다. 제15조에 따르면, 공직 수행과 관련하여 그 사람의 재산이 엄청나게 증가하였고 그 기간 동안 해당 국가의 부패 수준이 널리 알려질 만큼 높았던 경우 불법적 기원이 추정된다. 이 추정은 자산이 적법하게 취득되었다는 점이 “압도적 개연성으로” 증명되면 번복된다.⁵

이 법은 금융 부문에도 의무를 부과한다. 동결 대상자의 자산을 보유하거나 관리하는 사람과 기관은 이를 지체 없이 신고하여야 한다. 연방은 출신국이 반환을 받기 위해 기울이는 노력을, 예컨대 법률 자문 제공, 국제회의 개최 또는 전문가 파견을 통해 지원할 수 있다. 제17조와 제18조는 반환의 원칙을 정한다. 반환된 자산은 출신국 국민의 생활 여건 개선이나 그 나라의 법치 강화에 사용되어야 하며, 연방평의회는 이를 위해 수령국과 협정을 체결한다. 연방외무부(FDFA)는 국제법국 산하 자산회수과를 통해 이 제도를 운영하며 관련국의 사법당국을 지원한다.⁶

실무상의 동결

이 법과 그 전신에 따른 동결 목록은 2011년 이후 정치적 격변의 짧은 역사이다. 튀니지 동결은 10년 한도에 도달하여 2021년 1월 18일 만료되었다. 이집트 동결은 스위스 내 형사절차가 중단된 후 2017년 12월 20일 해제되었다. 우크라이나 동결은 연방평의회가 1억 3,000만 스위스 프랑 이상에 관한 몰수절차로 이행하면서 2023년 2월 27일 만료되었다. 2025년과 2026년에는 두 건의 새로운 동결이 추가되었다. 바샤르 알아사드와 그 측근의 자산은 2025년 3월 7일부터, 니콜라스 마두로와 그 측근의 자산은 2026년 1월 5일부터 동결되어 있다.⁷

베네수엘라 동결은 이 수단이 어떻게 작동하는지를 보여 준다. 마두로가 권좌에서 축출된 후 연방평의회는 2026년 1월 5일, 그와 그 관련자가 스위스에 보유한 모든 자산을, 현 베네수엘라 정부 구성원은 제외하고, 즉시 효력으로 4년간 동결하도록 명하였다. 연방평의회는 결정적 요인이 권력에서의 몰락이 발생하였고 베네수엘라가 법적 절차를 개시하는 것이 가능해졌다는 점이라고 설명하였다. 연방평의회는 베네수엘라에 대한 제재가 2018년부터 「금수법」에 따라 시행되어 왔으나, 새 조치는 지금까지 제재를 받지 않았던 사람들에게까지 미친다고 언급하였다. 보도자료는 동결된 금액에 관한 수치를 밝히지 않았다.⁸ 두 제도의 구별은 취리히의 은행들에게 중요하다. 앞 장에서 다룬 「금수법」에 따른 제재는 외교정책 목적에 봉사하며 그 목적이 달성되면 해제된다. 「외국불법자산법」에 따른 동결은 장래의 반환에 봉사하며 몰수로 끝날 수 있다.

우크라이나 몰수절차는 이 법의 첫 번째 실질적 시험이다. 2023년 2월 15일 연방평의회는 연방재무부에 전 대통령 측근의 1억 3,000만 스위스 프랑 이상에 관하여 연방행정법원에 몰수소송을 제기하도록 지시하였다.⁹ 이 소송은 외국 판결이 없는 상태에서의 몰수라는 법률상 모델이 다투어지는 사건에서 기능할 수 있는지를 시험한다.

반환 실무와 수치

스위스는 스스로를 불법자산 반환의 선도국으로 묘사한다. 연방외무부는 스위스가 외국에 20억 달러 이상을 반환하였다고 밝힌다. 연방외무부는 반환의 세 가지 원칙으로 투명성과 책임성, 출신국 국민의 이익, 그리고 반환된 자금이 부패 경로로 다시 흘러들어가는 것을 방지하기 위한 감시 메커니즘을 든다.¹⁰ 같은 부처의 이전 비공식 문서(non-paper)는 주요 사건을 열거한다. 마르코스 자산 6억 8,400만 달러는 연방대법원 판결 후 1990년대 후반 필리핀에 반환되었으며, 일부는 인권침해 피해자에 대한 배상에 사용되었다. 2002년 페루는 몬테시노스 사건에서 9,200만 달러를 받았으며, 이는 부패수익을 위한 국가기금을 통해 집행되었다. 나이지리아는 2005년 약 7억 달러의 아바차 자산을 받았고, 이후 세계은행의 감시 아래 3억 2,100만 달러를 추가로 받았다. 카자흐스탄은 2007년 아동·청소년을 위한 독립 BOTA 재단을 통해 1억 1,500만 달러를, 2012년에는 세계은행의 수탁 책임 아래 4,800만 달러를 추가로 받았다. 앙골라는 2005년 2,400만 달러, 2012년 4,300만 달러를 인도주의, 교육 및 농업 프로젝트를 위해 받았다.¹¹

취리히는 몬테시노스 사건에서 직접적 역할을 하였다. 2000년 10월 스위스 은행들이 페루 정보기관의 전 수장 블라디미로 몬테시노스와 연관된 계좌를 자금세탁신고사무소에 신고한 후, 취리히주(칸톤) 제4예심판사실이 형사절차를 개시하였다. 수사 결과 몬테시노스가 30건 이상의 거래에서 매입가의 18퍼센트에 달하는 무기 납품 수수료를 받았음이 드러났다. 2002년 6월 12일 취리히 예심판사는 자산의 이전을 명하였고, 2002년 8월 20일 7,750만 달러의 첫 이전이 이루어졌다. 세계은행과 유엔마약범죄사무소(UNODC)의 ‘도난자산회수 이니셔티브(StAR)’는 2020년 룩셈부르크와의 3자 협정에 따른 1,630만 달러의 추가 반환과, 유죄판결에 기초하지 않은 몰수 사건에서 850만 달러의 추가 반환을 허용한 2023년 5월의 연방대법원 결정을 기록하고 있다.¹²

두 번째 아바차 반환은 감시형 반환의 모델이 되었다. 스위스, 나이지리아 및 세계은행 간의 협정은 워싱턴에서 서명되었다. 제네바 검사가 몰수한 3억 2,100만 달러는 빈곤 가구에 현금을 지급하는 ‘국가사회안전망 프로젝트(National Social Safety Net Project)’의 재원으로 사용되었다. 이러한 사건에서 처음으로 시민사회단체가 협정 초안 작성에 참여하였다. 그럼에도 비판자들은 2005년에 반환된 7억 달러 중 상당 부분이 사라졌다고 지적하였으며, 이것이 두 번째 반환에 대한 더 엄격한 감시를 설명해 준다.¹³

우즈베키스탄 사건은 이 모델을 새로운 상황에 적용하였다. 연방검찰청이 2012년 우즈베키스탄 전 대통령의 딸 굴나라 카리모바 등을 상대로 개시한 형사절차에서 거액이 몰수되었다. 2022년 8월 연방평의회와 우즈베키스탄 정부는 그 자산을 유엔 신탁기금을 통해 우즈베키스탄 국민의 이익을 위해 사용하기로 하는 협정에 서명하였다.¹⁴ 첫 번째 분할분은 약 1억 3,100만 달러였다. 2025년 2월 6일 타슈켄트에서 서명된 두 번째 협정은 ‘유엔 우즈베키스탄 비전 2030 다자 파트너 신탁기금(United Nations Uzbekistan Vision 2030 Multi-Partner Trust Fund)’을 통해 약 1억 8,200만 달러를 반환하여 사회적으로 중요한 프로젝트, 특히 공중보건과 교육에 사용하도록 규정한다. 따라서 총액은 약 3억 1,300만 달러에 이른다.¹⁵

공식 수치와 독립적 수치는 서로 다르다. 박사학위 연구에 기초한 Maria Gabriela Sarmiento의 연구는 스위스가 반환한 금액을 31억 달러 이상으로 집계하는데, 여기에는 나이지리아에 10억 달러 이상, 필리핀에 6억 8,400만 달러, 브라질에 5억 6,700만 달러, 우즈베키스탄에 3억 1,300만 달러가 포함된다. 그는 동결, 몰수 및 반환된 자산에 관한 단일한 공식 등록부가 없다고 지적한다.¹⁶ 스위스 연방감사원은 이미 2022년에 반환 사건에 관한 정보가 “매우 단편적이고 불완전”하며, 당국이 반환된 자금의 사용에 관한 전체적 파악을 결여하고 있고, 몰수 결정에 때로는 15년 이상이 걸렸다고 비판하였다. 연방감사원은 동결 및 몰수된 자금의 사용에 관한 투명성을 높일 것을 권고하였다.¹⁷

주석

1. 1999년 4월 18일의 「스위스 연방헌법」 제184조 제3항 및 제185조 제3항, SR 101. 제184조 제3항 제2문에 따르면 명령에는 기한을 정하여야 한다(“Verordnungen sind zu befristen”), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-184-218.html 및 https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-185-219.html. ↩
2. “Freezing, Forfeiture and Restitution of Illicit Assets of Politically Exposed Persons Abroad: New Regime Applicable as of July 1st, 2016”, Lexology 브리핑, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=0961c38c-b139-4c25-ad88-333db2188d50. 이 브리핑은 새 법이 ‘아랍의 봄’과 우크라이나 위기 동안 사용된 헌법상 긴급조치를 대체하였다고 설명한다. ↩
3. 2010년 10월 1일의 「정치적 주요인물이 불법적으로 취득한 자산의 반환에 관한 연방법」(불법자산반환법, RIAA), AS 2011 275. 이 법은 2016년 7월 1일 시행된 2015년 12월 18일의 「외국불법자산법」(FIAA) 제31조에 의해 폐지되었다, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-31-34.html 및 https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-33-36.html. 뒤발리에 사건에 관해서는 F편 참조. ↩
4. 2015년 12월 18일의 「외국불법자산법」(FIAA), SR 196.1, UNCAC 자산회수 실무그룹에 배포된 비공식 영문 번역본, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf. ↩
5. 「외국불법자산법」(FIAA) 제1조, 제3조, 제4조, 제6조, 제14조 및 제15조, 비공식 영문 번역본, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf. 제16조는 스위스 당국의 권리와 선의로 권리를 취득한 제3자의 권리를 보호한다. ↩
6. 연방외무부(FDFA), “Freezing of assets”, https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets. ↩
7. 연방외무부(FDFA), “Freezing of assets”, https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets, 현행 및 만료된 동결 목록. 2011년의 리비아 동결은 유엔 및 EU 제재 체제에 흡수되었다. ↩
8. 스위스 연방평의회, “Federal Council freezes any assets held in Switzerland by Nicolás Maduro”, 2026년 1월 5일 보도자료, https://www.admin.ch/en/newnsb/4mdMVbqPTwY-5XoVHeNVP. ↩
9. 스위스 연방평의회, “Over CHF 130 million from entourage of former Ukrainian President Yanukovych targeted in confiscation proceedings”, 2023년 2월 15일 보도자료, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-93078.html. 이 보도자료는 이 절차가 2022년에 채택된 대러시아 제재와 무관하다는 점을 강조한다. ↩
10. 연방외무부(FDFA), “Return of illicit assets of foreign politically exposed persons (PEPs)”, https://www.eda.admin.ch/en/restitution-of-illicitly-acquired-assets. ↩
11. 연방외무부(FDFA), “Switzerland’s Experience in Repatriating Illicitly Acquired Assets (PEP)”, 비공식 문서(non-paper), https://www.eda.admin.ch/dam/fr/sd-web/vLXkW-zmgeBG/09-cas-de-restitution_en.pdf. 이 문서는 “Switzerland has returned about USD 2 billion to the countries of origin”이라고 기술한다. ↩
12. 도난자산회수 이니셔티브(StAR), Asset Recovery Watch 데이터베이스, “Vladimiro Montesinos – Switzerland chapter”, https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter. ↩
13. Julia Crawford, “Is the Abacha accord a model for returning ‘dictator funds’?”, JusticeInfo.net, 2018년 3월 8일, https://www.justiceinfo.net/en/36633-is-the-abacha-accord-a-model-for-returning-dictator-funds.html. ↩
14. 스위스 연방평의회, “Restitution of illicit assets: Switzerland and Uzbekistan sign agreement”, 2022년 8월 16일 보도자료, https://admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-89949.html. ↩
15. 주우즈베키스탄 스위스 대사관, “Information on the ‘Agreement regarding the sharing of forfeited assets’ between the Swiss Federal Council and the Government of the Republic of Uzbekistan”, 2025년 2월, https://www.eda.admin.ch/countries/uzbekistan/en/home/news/news.html/content/countries/uzbekistan/en/meta/news/2025/February/restitution. ↩
16. Maria Gabriela Sarmiento, “Switzerland: The Opaque World of Asset Recovery”(객원 블로그), UNCAC Coalition, 2025년 5월 13일, https://uncaccoalition.org/switzerland-and-grand-corruption-the-opaque-world-of-asset-recovery. ↩
17. SWI swissinfo.ch, “Swiss asset restitution strategy comes in for criticism”, 2022년 1월 27일, https://www.swissinfo.ch/eng/politics/swiss-asset-restitution-strategy-comes-in-for-criticism/47296700. ↩

일반적인 정보 제공만을 목적으로 합니다. 이 글은 법률 또는 세무 자문에 해당하지 않으며, 개별 사안에 대한 자문을 대체하지 않고, 변호사와 의뢰인 간의 위임 관계를 성립시키지 않습니다. 이 글은 2026년 10월 기준의 법적 상황을 반영합니다.