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조세 분야의 행정공조

조세 예외에서 OECD 기준으로

2009년까지 스위스는 소수의 조약 상대국에만, 그것도 대부분 조세사기 사건에 한해서만 조세 사안의 행정공조를 제공하였다. 결정적 전환은 2009년 3월 13일에 이루어졌다. 비협조적 관할권에 관한 OECD 목록에 오를 위협 아래 연방평의회는 스위스가 「OECD 모델조세협약」 제26조의 기준을 채택하고 이 조항에 대한 유보를 철회할 것이라고 발표하였다.1 새 기준은 요청국 국내 세법의 집행 또는 시행과 “예견 가능하게 관련된” 정보의 교환을 요구한다. 이 기준은 더 이상 조세사기와 탈세를 구별하지 않는다. 또한 피요청국은 정보를 은행이 보유하고 있다는 이유로 공조를 거부할 수 없다. 이 책의 G편은 개정 조약의 협상이 어떻게 전개되었는지, 그리고 UBS 사건이 이를 어떻게 가속화하였는지를 서술한다. 이 절은 그 결과로 성립한 법적 체제를 다룬다.

국내 절차는 2012년 9월 28일의 「조세 사안의 국제행정공조에 관한 연방법」에 의해 규율된다. 이 법은 독일어로 Steueramtshilfegesetz(StAhiG), 영어로 Tax Administrative Assistance Act(TAAA)라 하며, 이하 「조세행정공조법」(TAAA)이라 한다. 이 법은 이중과세방지협정(DTA) 및 기타 국제협정에 따른 요청에 의한 정보교환과 자발적 정보교환에서의 행정공조 집행을 규율한다.2 관할 당국은 베른의 연방세무청이다. 그 시행령과, 보충적으로 「연방 행정절차법」이 이 체계를 완성한다. 국제적 근거는 이중과세방지협정, 스위스와 이중과세방지협정이 없는 국가와 체결한 조세정보교환협정, 그리고 유럽평의회와 OECD의 다자간 「조세 행정공조에 관한 협약」이다.3

두 가지 특징이 조세 경로를 형사사법공조와 구별한다. 첫째, 조세 경로는 행정기관 사이, 즉 스위스 측의 연방세무청과 상대 측의 외국 세무당국 사이에서 진행된다. 둘째, 취득한 정보는 원칙적으로 세액 부과에 사용될 수 있으나, 형사절차에서의 사용은 적용 조약의 조건에 따른다. 쌍방가벌성 요건은 적용되지 않는다. 그 대신 연방세무청은 요청된 정보가 예견 가능하게 관련되는지, 그리고 요청이 조약의 형식 요건을 충족하는지를 심사한다.

예견 가능한 관련성과 저인망식 정보 탐색

법률은 요청이 심리되지 않는 세 가지 사유를 정한다. 요청이 저인망식 정보 탐색(fishing expedition)에 해당하는 경우, 적용 협정의 행정공조 규정이 포괄하지 않는 정보를 요구하는 경우, 또는 신의성실 원칙을 위반하는 경우, “특히 스위스법상 범죄행위를 통해 취득한 정보에 근거하는 경우” 요청은 허용되지 않는다.4 저인망식 정보 탐색이라는 개념은 예견 가능한 관련성의 외곽 한계를 이룬다. 구체적 근거 없이 납세자가 스위스에 조금이라도 자산을 보유하고 있는지를 알아내려는 요청은 저인망식 정보 탐색이다. 납세자를 특정하고, 그가 스위스 은행에 계좌를 보유하고 있다고 믿을 이유를 제시하며, 조세상 목적을 설명하는 요청은 그렇지 않다.

연방대법원은 예견 가능한 관련성 요건을 요청국에 유리하게 너그럽게 해석해 왔다. 스위스 당국은 외국 세액 부과의 본안을 심사하지 않는다. 당국은 요청된 정보가 그 부과와 관련될 수 있는지만 확인하면 된다. 법원은 또한 요청국의 진술에 대해 신의성실의 추정을 적용한다. 스위스 당국은 요청서에 제시된 사실이 명백히 잘못되었거나 모순되지 않는 한, 또는 요청국이 악의로 행동했다는 구체적 증거가 없는 한 그 사실에 의거하여야 한다.

집단 요청과 목록 요청

지난 10년간 실무에서 가장 중요한 발전은 해당 납세자의 이름을 적시하지 않는 요청이 인정된 것이다. 집단 요청은 행동 유형에 따라 일정 범주의 사람들을 기술한다. 예컨대 요청국의 거주자로서 특정 기간 동안 특정 은행에 계좌를 보유하였고 조세 준수를 확인해 달라는 은행의 요청에 응하지 않은 모든 고객이 그것이다. 2012년 「OECD 모델조세협약」 제26조의 개정 주석은 이러한 요청이 허용될 수 있음을 인정하였다. 스위스는 이에 따라 법률을 개정하였다.5

연방대법원은 네덜란드의 요청에 관한 2016년 9월의 주도적 판결에서 집단 요청의 허용성을 확인하였다. 네덜란드 세무당국은 서면 요청에도 불구하고 계좌가 신고되었음을 입증하지 않은 스위스 은행의 익명 고객들에 관한 정보를 요청하였다. 법원은 이러한 요청이 예견 가능한 관련성 기준을 충족하며 금지된 저인망식 정보 탐색에 해당하지 않는다고 판시하였다. 법원은 공조를 거부하였던 연방행정법원의 판결을 파기하고, 연방세무청의 종국결정을 확인하였다.6

법률은 집단 요청의 대상자에 대한 통지에 관하여 특별 규정을 두고 있다. 연방세무청의 요청에 따라 은행 또는 기타 정보 보유자는 해당자를 특정하여야 한다. 연방세무청은 스위스 거주자에게는 직접 통지한다. 해외 거주자에 대해서는 정보 보유자에게 이들에게 통지하고 스위스 내 송달수령권자를 지정하도록 권유할 것을 요청한다. 이에 더하여 연방세무청은 연방관보에 공고함으로써 모든 해당자에게 익명으로 통지하며, 그 공고일부터 20일 이내에 응답하지 않는 사람은 종국결정 전에 절차에 참여할 기회를 잃는다.7 이니셜, 생년월일, 국적이 길게 나열된 연방관보의 익명 공고는 2014년 이후 수년간 이 관보 독자들에게 익숙한 광경이 되었다.

이와 다른 범주가 목록 요청인데, 이는 납세자를 이름이 아니라 계좌번호나 기타 데이터로 특정한다. 가장 중요한 사건은 UBS의 약 40,000개 계좌에 관한 2016년 프랑스의 요청에서 비롯되었다. 이 요청은 독일 당국이 자체 수사 과정에서 압수하여 프랑스에 넘긴 목록에 근거한 것이었다. 그 수치는 상당하였다. 2017년 1월 스위스 공영방송은 연방세무청이 주로 이러한 대량 요청 때문에 2016년 한 해에만 66,553건의 요청을 접수하였으며, 이는 종전 최고 기록 연도인 2014년의 2,791건과 비교된다고 보도하였다. 요청국 목록의 선두는 프랑스였다.8

연방행정법원은 공조를 거부하였다. 연방대법원은 BGE 146 II 150으로 공간된 2019년 7월 26일 판결에서 그 결정을 파기하였다. 법원은 프랑스의 요청을 해당자가 계좌번호로 특정될 수 있는 목록 요청으로 성격 규정하였다. 법원은 이 요청이 저인망식 정보 탐색이 아니라고 보았다. 목록은 형사수사에서 발견된 것이었고, 표본 검증 결과 특정된 계좌 명의인 중 매우 큰 비율이 프랑스 납세자로 나타났다. 신의성실 원칙에 관해서는 법원은 프랑스가 2017년 7월에 한 보증에 의거하였다. 프랑스는 그 정보를 조세 맥락에서만 사용하고, UBS 자체를 상대로 진행 중인 형사절차에서는 사용하지 않겠다고 약속하였다.9 이 판결은 정치적으로 민감하였다. 당시 이 은행은 불법 권유 및 조세사기 수익의 가중 세탁 혐의로 프랑스 형사절차의 피고이기도 하였는데, 이는 G편에서 서술한다. 따라서 스위스 법원은 행정공조 경로가 스위스 은행 자체에 불리한 증거를 제공하는 데 사용되지 않도록 보장해야 했다.

도난 데이터와 신의성실 원칙

도난 데이터 문제는 2000년대 후반 전직 은행 직원들이 고객 데이터를 외국 세무당국에 팔기 시작한 이래 스위스 법원을 붙들고 있었다. 독일은 스위스 은행에서 나온 여러 데이터 저장매체를 매입하였고, 프랑스는 Hervé Falciani가 HSBC 제네바 자회사에서 빼낸 데이터를 입수하였다. 스위스는 요청이 신의성실을 위반하는 경우, 특히 스위스법상 범죄행위를 통해 취득한 정보에 근거하는 경우 허용되지 않는다는 규정을 법률에 포함함으로써 대응하였다. 판례는 이 규정에 그 문언이 시사하는 것보다 좁은 의미를 부여하였다.

출발점은 Falciani 데이터에서 나온 이름을 가진 두 납세자에 관한 프랑스의 요청이다. 프랑스는 2010년에 Falciani 데이터를 행정공조 요청에 사용하지 않겠다고 약속하였다. 2017년 3월 17일 판결에서 연방대법원은 이 일방적 약속이 신의성실 원칙에 따라 보호되는 정당한 신뢰를 형성하였다고 판시하였다. 도난 데이터와 요청 사이에 인과관계가 있었으므로 법원은 공조 거부를 유지하였다.10 그보다 한 달 앞서 다른 프랑스 사건에서 법원은 스위스-프랑스 조약의 “스위스법상 처벌 대상 행위”라는 문언을 스위스에서 실제로 처벌 대상이 되는 행위를 의미하는 것으로 해석하였고, 이 조약은 요청국이 기초 데이터를 어떻게 취득했는지만을 근거로 한 거부를 허용하지 않는다고 판시하였다.11

인도에 관한 사건들이 전체 구도를 완성하였다. 인도는 Falciani 데이터의 일부를 자발적 정보교환을 통해 프랑스로부터 받았고, 이를 근거로 일련의 요청을 하였다. 연방세무청은 처음에는 이를 거부하였다. 인도가 요청을 재확인한 후 연방세무청은 2019년 공조를 제공하였고, 연방대법원은 2021년 3월 판결에서 이 결정을 승인하였다. 법원은 두 상황을 구별하였다. 요청에 사용하기 위해 스위스 은행 데이터를 매입하는 국가는 악의로 행동하는 것이다. 다른 국가로부터 자발적 공조를 통해 받은 데이터를 단지 사용하는 국가는 그렇지 않다. 인도가 데이터에 대가를 지불했다는 증거가 없었으므로 요청은 허용되었다.12

그 결과는 실용적 타협이다. 스위스는 도난 데이터를 적극적으로 거래하는 국가로부터 스스로를 보호하는 한편, 그러한 데이터가 일단 세무당국 사이에 유통되면 더 이상 체계 밖에 둘 수 없다는 점을 받아들인다. 유출된 목록에 이름이 오른 취리히 은행 고객들에게 실무상 귀결은, 요청국 자신이 데이터를 매입하였거나 사용하지 않겠다고 약속한 경우가 아니라면 데이터의 출처가 거의 보호를 제공하지 못한다는 것이다.

보충성, 직업상 비밀 및 최근 판례

OECD 기준에 기초한 조약은 요청국이 스위스에 요청하기 전에 자국 국내 절차상 이용 가능한 통상적 정보원을 소진하였을 것을 요구한다. 연방대법원은 일관되게 요청국의 그러한 취지의 선언을 충분한 것으로 취급해 왔다. 2018년 4월의 한 프랑스 사건에서 법원은 그러한 선언이 요청 시점에 보충성 원칙을 충족한다고 판시하였다. 계속 중인 절차에서 납세자가 취득한 정보가 소급하여 요청을 허용되지 않게 하지는 않으며, 예견 가능한 관련성이 소멸하였음을 입증할 책임은 이를 주장하는 당사자에게 있다.13 보다 최근의 판결은 이스라엘 거주자가 보유한 794개 계좌에 관한 이스라엘 세무당국의 요청에 관한 것이었다. 법원은 「연방대법원법」 제84a조에 따라 원칙적 의미를 가진 법률문제를 제기하는 것으로 보아 상고를 받아들였다. 법원은 보충성 원칙이 요청국에 대해, 자국법이 요구하지 않는 경우 먼저 납세자에게 연락할 의무를 부과하지 않으며, 보충성이 완전히 준수되지 않은 경우에도 스위스는 공조를 제공할 재량을 보유한다고 판시하였다.14

직업상 비밀도 시험대에 올랐다. 2026년 5월 4일 판결에서 연방대법원은 변호사가 고객을 대리하여 주 세무행정청에 제출한 서류를 외국 세무당국에 전달할 수 있다고 판시하였다. 변호사-의뢰인 비밀유지특권은 변호사가 보유하거나 변호사와 의뢰인 사이에 교환된 통신을 보호한다. 그것은 세무당국이 변호사로부터 받은 정보나 당국이 보유하는 변호사와의 서신에는 미치지 않는다.15 취리히에서 자진신고나 사전결정(ruling) 신청을 준비하는 자문가들에게 이 결정은 세무당국에 제출된 서류가 의도한 것보다 더 멀리 이동할 수 있음을 상기시킨다.

통지, 불복 및 사후 통지

요청의 대상자는 절차적 권리를 가지며, 이는 형사사법공조에서보다 좁지만 여전히 중요하다. 연방세무청은 이들에게 요청 사실과 그 주요 내용을 알린다. 스위스 거주자에게는 직접 통지한다. 해외 거주자에 대해서는 정보 보유자에게 이들에게 알리도록 요청하거나, 그렇게 할 수 없으면 연방관보에 공고한다.16 종국결정에 대해서는 장크트갈렌의 연방행정법원에 불복할 수 있다. 강제처분에 관한 명령을 포함하여 종국결정에 앞선 명령은 즉시 집행될 수 있으며, 종국결정과 함께해서만 불복할 수 있다. 불복에는 집행정지 효력이 있으며, 원칙적으로 서면 공방은 한 차례만 이루어진다.17 연방대법원에 대한 상고는 사건이 근본적 중요성을 갖는 법률문제를 제기하거나 그 밖에 특별히 중요한 경우에만 허용된다.

법률은 전달 후의 통지도 허용한다. 요청 당국이 사전 통지가 공조의 목적과 수사의 성공을 위태롭게 할 것임을 소명하는 경우, 연방세무청은 예외적으로 정보가 전달된 후에야 해당자에게 통지한다.18 정보가 일단 스위스를 떠나면 해당자는 실질적으로 전달이 위법하였다는 확인만을 구할 수 있다. 사후 통지는 여전히 예외이며, 요청국은 사건마다 그 이유를 제시하여야 한다.

동료평가와 자발적 정보교환

‘조세 목적의 투명성 및 정보교환에 관한 글로벌 포럼’은 동료평가(peer review)를 통해 회원국을 평가한다. 2020년 4월에 공표된 2차 평가에서 스위스는 요청에 의한 정보교환 기준에 대해 ‘대체로 부합(largely compliant)’ 등급을 받았다. 연방평의회는 “특히 무기명주식과 실무상 정보교환의 효율성에 관하여 상당한 개선”이 있었다고 언급하였고, 포럼은 몇 가지 구체적 사항에 관해 권고하였다.19 이 등급은 스위스를 대부분의 주요 금융 중심지와 같은 범주에 놓는다.

조세 사안의 자발적 정보교환도 병행하여 발전하였다. 스위스에서 그 주된 적용 대상은 세무 사전결정(tax ruling)이다. 다자간 협약과 법률에 따라 연방세무청은 세무 사전결정에 관한 정보를 관련 국가에 전달한다. 2017년 이후 내려진 사전결정은 3개월 이내에 전달되어야 하며, 주 세무행정청은 60일 이내에 그 사전결정을 연방세무청에 보고하여야 한다. 납세자는 전달 전에 통지를 받으며 10일 이내에 의견을 진술할 수 있다.20 취리히에 주력회사(principal company)나 금융 법인을 둔 다국적 그룹의 경우, 사전결정의 자발적 교환은 주 세무서와 합의한 조세 약정이 그룹이 활동하는 국가의 세무당국에 알려진다는 것을 의미한다.

주석

  1. 연방평의회, 보도자료 “Die Schweiz will den OECD-Standard bei der Amtshilfe in Steuersachen gemäss Art. 26 des OECD-Musterabkommens übernehmen”, 2009년 3월 13일, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-25863.html (제26조에 대한 유보의 철회). 배경은 G편에서 서술한다. 연방대통령이 OECD 목록에 유의한다고 밝힌 2009년 4월 2일 보도자료는 https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-26261.html 에 있다. ↩
  2. 「조세행정공조법」 제1조(TAAA), 2012년 9월 28일의 「조세 사안의 국제행정공조에 관한 연방법」, SR 651.1, droit-bilingue.ch의 영문본, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/6/65/651.1-1-4.html. ↩
  3. 연방세무청(ESTV), “Amtshilfe auf Ersuchen (EOIR)”, https://www.estv.admin.ch/de/amtshilfe-auf-ersuchen-eoir, 법적 근거에 관한 부분. ↩
  4. 「조세행정공조법」 제7조(TAAA), droit-bilingue.ch의 영문본, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/6/65/651.1-7-12.html. ↩
  5. 연방평의회, Botschaft zur Änderung des Steueramtshilfegesetzes, 2013년 10월 16일, BBl 2013 8369, https://www.fedlex.admin.ch/filestore/fedlex.data.admin.ch/eli/fga/2013/1632/de/pdf-a/fedlex-data-admin-ch-eli-fga-2013-1632-de-pdf-a.pdf. 이 문서는 2012년 7월 18일 공표된 「OECD 모델조세협약」 제26조 개정 주석 중 집단 요청에 관한 부분을 인용한다. 「조세행정공조법」 제3조 c호(TAAA)의 집단 요청 정의는 2014년 3월 21일의 연방법에 의해 신설되어 2014년 8월 1일 시행되었다(AS 2014 2309), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/6/65/651.1-3-6.html. ↩
  6. 연방대법원, BGE 143 II 136, 2016년 9월 12일 판결 2C_276/2016(네덜란드; 스위스-네덜란드 이중과세방지협정(DTA) 제26조 및 의정서 제XVI항에 관한 상호합의에 따른 이름 없는 집단 요청의 허용성), https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c2143136.html. ↩
  7. 「조세행정공조법」 제14a조(TAAA), droit-bilingue.ch의 영문본, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/6/65/651.1-14a-20.html. ↩
  8. SRF News, “Kampf gegen Steuerbetrug – Ausländische Amtshilfe-Begehren steigen auf Rekordwert”, 2017년 1월 25일, https://www.srf.ch/news/schweiz/kampf-gegen-steuerbetrug-auslaendische-amtshilfe-begehren-steigen-auf-rekordwert. 이 기사는 약 45,000개의 UBS 계좌에 관한 프랑스의 요청을 언급한다. ↩
  9. 연방대법원, BGE 146 II 150, 2019년 7월 26일 판결 2C_653/2018(프랑스; 스위스-프랑스 이중과세방지협정 제28조; 예견 가능한 관련성 및 저인망식 정보 탐색; 특정성 원칙 및 비밀유지), https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c2146150.html. ↩
  10. 연방대법원, BGE 143 II 224, 2017년 3월 17일 판결 2C_1000/2015(프랑스; Falciani 데이터; 구속력 있는 일방적 약속; 「조세행정공조법」 제7조 c호), https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c2143224.html. ↩
  11. 연방대법원, BGE 143 II 202, 2017년 2월 16일 판결 2C_893/2015(프랑스; 스위스-프랑스 이중과세방지협정 제28조 제3항 b호; 「조세행정공조법」 제7조 c호; 스위스법상 처벌 대상 행위의 개념), https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c2143202.html. ↩
  12. 연방대법원, 2021년 3월 25일 판결 2C_750/2020(인도; 자발적 정보교환을 통해 받은 Falciani 데이터; 매입 없음), https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/it/php/aza/http/index.php?highlight_docid=aza%3A%2F%2F25-03-2021-2C_750-2020&lang=it&zoom=&type=show_document, 2018년 7월 17일 판결 2C_648/2017 및 2018년 12월 21일 판결 2C_619/2018 참조. ↩
  13. 연방대법원, BGE 144 II 206, 2018년 4월 16일 판결 2C_28/2017(프랑스; 보충성; 예견 가능한 관련성; 신의성실), https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c2144206.html. ↩
  14. Adrien Pasquarello, “Administrative assistance in tax matters: Subsidiarity, a principle without substance?”, Centre de droit bancaire et financier (CDBF), Université de Genève, 2025년 10월 23일, https://cdbf.ch/en/1438/, 연방대법원 판결 2C_352/2024에 관한 논의. ↩
  15. Joël Pahud, “Administrative Assistance in Tax Matters: Correspondence between a lawyer or notary and third parties”, CDBF, 2026년 6월 18일, https://cdbf.ch/en/1467/, 연방대법원 2026년 5월 4일 판결 2C_506/2024 및 2026년 5월 20일 판결 7B_1144/2025에 관한 논의. ↩
  16. 연방세무청, “Amtshilfe auf Ersuchen (EOIR)”, https://www.estv.admin.ch/de/amtshilfe-auf-ersuchen-eoir, 통지에 관한 부분. ↩
  17. 「조세행정공조법」 제19조(TAAA), droit-bilingue.ch의 영문본, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/6/65/651.1-19-26.html. ↩
  18. 「조세행정공조법」 제21a조(TAAA), droit-bilingue.ch의 영문본, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/6/65/651.1-21a-29.html. ↩
  19. 스위스 연방평의회, “Global Forum: Switzerland scores well”, 2020년 4월 6일 보도자료, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-78708.html. ↩
  20. 연방세무청, “Spontaneous Exchange of Information SEOI”, https://www.estv.admin.ch/en/spontaneous-exchange-of-information-seoi. 정보교환은 다자간 「조세 행정공조에 관한 협약」의 당사국과만 이루어진다. ↩

일반적인 정보 제공만을 목적으로 합니다. 이 글은 법률 또는 세무 자문에 해당하지 않으며, 개별 사안에 대한 자문을 대체하지 않고, 변호사와 의뢰인 간의 위임 관계를 성립시키지 않습니다. 이 글은 2026년 10월 기준의 법적 상황을 반영합니다.

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