대러시아 제재: 스위스는 어떻게 이를 채택했나

2022년 2월 28일 연방평의회는 유럽연합(EU)의 대러시아 제재를 전면적으로 수용하기로 결정하였다. 이 결정으로 제재법은 제네바의 컴플라이언스 업무에서 중심적 위치를 차지하게 되었다. 제네바의 은행들은 상당한 규모의 러시아 자산을 보유하고 있었고, 언론 추정에 따르면 제네바의 트레이딩 회사들은 러시아산 석유와 가스의 상당 부분을 취급하고 있었다. 이 글은 스위스의 법적 체계, 잇따른 제재 패키지, 자산 동결, 원자재 트레이딩에 미친 영향, 그리고 2026년 현재 여전히 남아 있는 쟁점을 정리한다.

스위스의 법적 체계

스위스는 2003년 1월 1일부터 시행된 2002년 3월 22일 「국제제재 이행에 관한 연방법」(「금수조치법」, EmbA)에 근거하여 제재를 적용한다. 이 기본법은 국제연합(UN), 유럽안보협력기구(OSCE) 또는 스위스의 주요 교역 상대국이 결정한 제재를 이행하기 위하여 연방평의회가 자산 동결, 무역 제한, 입국 금지 등의 강제 조치를 채택할 수 있도록 한다. 국제연합의 제재는 의무로서 수용된다. 유럽연합의 조치는 연방평의회의 결정으로 수용되며, 연방평의회는 그 조치가 중립 및 스위스의 이익과 양립하는지를 판단한다.

국가경제사무국(SECO)이 조치를 집행한다. SECO는 제재 대상 개인과 단체의 명단을 관리하고, 동결 자산 신고를 접수하며, 예외적 허가를 부여하고, 형사당국과 함께 위반 행위를 추적한다. 스위스법은 일부 사항에서 유럽법과 차이가 있으며, 연방평의회는 2024년 11월 27일 제한적 조치 위반에 관한 EU 지침과 스위스법 간의 차이에 관한 보고서에서 이를 분석하였다. 미국의 제재는 역외 효력을 지닌 또 하나의 층위를 더한다. 제네바의 금융기관은 달러로 거래하거나 미국 거래상대방과 거래할 때마다 이를 고려하여야 한다.

2022년 2월부터 제20차 패키지까지

러시아는 2022년 2월 24일 우크라이나를 침공하였다. 스위스의 초기 조치는 망설이는 듯 보였고, 워싱턴과 브뤼셀로부터 전면적 동조를 요구하는 강한 압력을 받았다. Euronews가 같은 날 보도한 바와 같이, 2월 28일 연방평의회는 자산 동결과 러시아 대통령에 대한 조치를 포함하여 EU의 경제 제재 전체를 수용하기로 결정하였다. economiesuisse가 2022년 3월 4일 지적한 바와 같이, 같은 날 「우크라이나 명령」이 전면 개정되어 2월 23일과 25일의 EU 제재가 18시부터 적용되었다. 이 조치는 이중용도 품목의 대러시아 수출, 러시아와의 무역 또는 러시아에 대한 투자를 위한 공적 금융, 러시아 중앙은행과의 거래를 금지하였고, 일부 러시아 은행은 국제 은행간 메시징 네트워크에서 배제되었다.

이후 EU의 패키지가 잇따랐다. swissinfo가 당일 보도한 바와 같이, 2022년 6월 10일 연방평의회는 제6차 패키지를 채택하였다. 이 패키지는 2022년 12월부터 러시아산 원유에 대한 단계적 금수조치를 시행하고, 이어 석유제품에 대해서도 금수조치를 시행하는 내용이었다. SECO의 기록에 따르면 제16차 패키지는 2025년 5월 14일, 제18차는 2025년 10월 29일, 제19차는 2026년 2월 25일에 이행되었다. 2026년 8월 19일 이행된 제20차 패키지는 러시아 내 LNG 운반선, 쇄빙선 및 LNG 터미널에 대한 서비스 제공 금지와 러시아에 대한 유조선 매각 금지를 추가하였다. 또한 이 패키지는 키르기스스탄으로의 민감 품목 수출을 차단하는 우회 방지 수단을 처음으로 사용하였고, 암호자산 및 디지털 자산을 위한 러시아 플랫폼을 금지하였다. 같은 날 SECO에 따르면, 스위스의 제재 명단은 당시 약 2,790개의 개인, 회사 및 단체를 포함하였다.

자산, 예금 및 은행

제네바에 걸린 이해관계는 상당하였다. Euronews는 2022년 2월 28일 국제결제은행(BIS) 통계를 인용하여, 2021년 3분기 스위스 은행들의 러시아 고객에 대한 부채가 230억 달러였고 그중 214억 달러가 예금이었다고 보도하였다. 같은 보도는 러시아산 석유와 가스 거래의 80%가 스위스에서 이루어진다는 언론 추정을 인용하였다. 그럼에도 economiesuisse의 2022년 3월 4일 자료에 따르면, 러시아는 스위스의 23번째 교역 상대국에 불과하였고 2021년 상품 교역액은 47억 스위스 프랑이었다.

자산 동결은 가장 눈에 띄는 조치이다. SECO에 따르면, 대러시아 제재에 따라 스위스에서 동결된 자산은 2025년 4월 1일 기준 74억 스위스 프랑에 달하였으며, 이와 별도로 부동산 14건, 차량, 항공기, 미술품 및 기타 물품이 동결되었다. 이 수치는 변동을 거듭하였는데, 예방적으로 동결된 자산이 정밀 검토 결과 동결 대상에 해당하지 않는 것으로 드러나면 해제되었기 때문이다. 「우크라이나 명령」 제15조는 자산 및 경제적 자원의 동결을 요구한다. SECO는 예외적으로 지급을 허가할 수 있는데, 예컨대 곤궁한 상황을 방지하거나, 기존 계약을 이행하거나, 법원 또는 중재 판정을 준수하기 위한 경우이다. 제20조는 러시아 국민, 거주자 및 법인으로부터 10만 스위스 프랑을 초과하는 예금을 받는 것을 금지하되, 스위스 국민과 일정한 체류권 보유자에 대해서는 예외를 둔다. 따라서 은행들은 제재 대상 여부와 관계없이 러시아 고객 전체를 검토하여야 했다.

동결은 몰수와 구별된다. 2023년 2월 15일 연방평의회는 법적 근거 없이 동결된 러시아 민간 자산을 몰수하는 것은 재산권 보장과 스위스의 국제적 약속에 위반된다고 결론지었다. 러시아 중앙은행의 자산에 관하여는 국제적 논의를 지켜보는 데 그쳤다.

원자재 트레이딩과 제재 우회

트레이딩 회사들에게 결정적인 조치는 석유 금수조치와 G7 가격상한제였다. 유럽연합 이사회는 2022년 12월 3일 해상 운송 러시아산 원유의 가격상한을 배럴당 60달러로 정하여 2022년 12월 5일부터 적용하였고, 2023년 2월 5일부터는 석유제품에 대해서도 가격상한을 두었다. 제3국에 판매되는 러시아산 석유에 대한 서방의 운송, 보험 및 금융 서비스는 가격이 상한 이하로 유지되는 경우에만 이용할 수 있다. 스위스는 「우크라이나 명령」에 이 메커니즘을 도입하였으며, 이에 따라 트레이더, 용선자, 보험사 및 은행은 가격을 확인하고 화물의 원산지를 문서화할 의무를 진다. 연방평의회는 2025년 6월 20일 원자재 부문에서의 대러시아 제재 적용 및 통제에 관한 보고서를 발표하였다.

제네바의 대형 트레이딩 회사들은 러시아 석유 사업을 축소하거나 종료하였다. Public Eye는 2023년 11월 16일, 이들 회사가 러시아산 석유 구매자 가운데 거의 보이지 않으며 그 자리를 잘 알려지지 않은 소규모 기업들이 차지하였다고 밝혔다. 이들 중 일부는 크렘린과 가까웠고, 상당수는 두바이에 소재하였다. Tribune de Genève는 2024년 12월 19일, EU가 제네바에 기반을 둔 한 트레이더를 제재하였다고 보도하였다. EU는 그의 회사인 Paramount Energy & Commodities SA가 두바이 자회사를 통해 가격상한제를 우회하였다고 비난하였다. 이 회사의 러시아 사업은 해당 스위스 조치가 발효되기 직전인 2022년 6월에 그곳으로 이전되었다. 영국이 부과한 제재에도 직면한 이 트레이더는 혐의를 부인하였다. SECO는 2026년 2월 26일 제재 해석 지침을 발표하였다.

스위스의 제재 정책 자체도 2026년 9월 27일로 예정된 국민투표에 부쳐졌다. swissinfo가 2026년 8월 19일 보도한 바와 같이, 중립 국민발안은 실질적으로 스위스의 제재를 UN 안전보장이사회가 결정한 제재로 한정하려는 것으로, 이는 대러시아 EU 조치의 수용을 문제 삼게 된다. 연방평의회는 이 국민발안에 반대하며, economiesuisse도 2026년 6월 26일 자료에서 반대 입장을 밝혔다.

시사점

스위스법으로의 두 경로. UN 제재는 「금수조치법」에 따라 의무로서 수용되는 반면, EU 조치는 연방평의회의 결정을 필요로 한다. 연방평의회는 2022년 2월 이후 대러시아 패키지를 모두 수용하였다.

이제 서비스도 대상이다. 제재 패키지는 자산 동결과 수출 금지에서 해운, 보험, 금융, 인프라, 암호자산 및 디지털 자산 플랫폼으로 확대되었다.

제재 체계 간의 간극은 위험을 수반한다. 2024년 Paramount 사건이 보여주듯, 스위스법상 적법한 구조라도 EU, 영국 또는 미국의 조치 대상이 될 수 있다.

출처

• 2002년 3월 22일 「국제제재 이행에 관한 연방법」(「금수조치법」, SR 946.231), 2003년 1월 1일 시행.
• 2022년 3월 4일 「우크라이나 상황과 관련한 조치에 관한 명령」(SR 946.231.176.72), 제15조 및 제20조.
• « Gels des avoirs : la Suisse reprend intégralement les sanctions de l’UE contre la Russie », Euronews, 2022년 2월 28일.
• economiesuisse, « L’économie salue la mise en œuvre rapide des nouvelles sanctions contre la Russie », 2022년 3월 4일.
• « La Suisse impose un embargo sur le pétrole russe », swissinfo.ch, 2022년 6월 10일.
• 유럽연합 이사회, 석유 가격상한제에 관한 보도자료, 2022년 12월 3일.
• 러시아 자산 몰수에 관한 연방평의회의 입장, 2023년 2월 15일, 및 같은 날짜 swissinfo.ch 보도.
• Public Eye, « Russian oil trade: Dubai pulls out all the stops to edge out Switzerland », 2023년 11월 16일.
• « Premier trader genevois sanctionné pour ses liens avec le pétrole russe », Tribune de Genève 및 24 heures, 2024년 12월 19일.
• SECO, « FAQ – Sanctions contre la Russie » 및 « Mesures en lien avec la situation en Ukraine », seco.admin.ch(2026년 9월 확인), 2025년 4월 1일 기준 동결 자산 포함.
• SECO, « Ukraine : le Conseil fédéral met en œuvre le 20e paquet de sanctions conformément à la pratique établie », 2026년 8월 19일.
• « Les sanctions contre la Russie, cœur de cible de l'initiative sur la neutralité », swissinfo.ch, 2026년 8월 19일.
• economiesuisse, « Initiative sur la neutralité : des incertitudes et des risques », 2026년 6월 26일.

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