미국과 2차 제재
미국법이 루가노에 미치는 이유
스위스도 이탈리아도 미국의 제재법에 구속되지 않는다. 미국인 직원도, 미국인 고객도, 미국산 물품도 없는 루가노의 트레이더는 해외자산통제국(OFAC)의 규칙이 자신과 무관하다고 믿을 수 있다. 그러나 그러한 믿음은 실무와 마주하면 거의 유지되지 않는다. 미국의 제재는 네 가지 경로를 통해 스위스 회사에 미친다. 첫째는 달러이다. 미국 달러화 지급은 대부분 뉴욕의 환거래 은행을 통해 결제되는데, 이 은행은 차단 대상자가 관련된 거래를 차단하거나 거절할 의무를 지는 미국인이다. 둘째는 인력이다. 미국 시민과 영주권자는 어디에서 일하든 구속을 받기 때문이다. 셋째는 물품이다. 상무부의 「수출관리규정」(EAR)은 미국산 품목과 미국 기술로 해외에서 생산된 품목을 추적하기 때문이다. 넷째는 미국인으로 하여금 제재를 위반하게 한 외국인은 그 자신이 책임을 진다는 법리이다.1
미국은 이러한 1차적 관할권의 경로에 2차 제재를 추가하였다. 2차 제재는 외국인의 행위 그 자체를 금지하지는 않는다. 2차 제재는 특정 거래에 관여하는 외국인을 그 자신이 차단 대상자로 지정하거나, 미국 금융시스템에 대한 접근을 제한하겠다고 위협한다. 스위스 은행이나 트레이딩 상사에게 이 위협은 존립에 관한 것이다. 지정을 받으면 달러 결제에서 차단되고, 실무상 자신의 미국 거래관계를 유지하려는 모든 은행으로부터 차단되기 때문이다. 스위스와 이탈리아의 법질서에는 이 메커니즘에 대한 방어수단이 없다. 제3국의 제재는 원칙적으로 스위스에서 직접적인 효력을 갖지 않지만, 스위스 은행들은 영업 정책상 미국의 제재를 고려한다. 또한 국가경제사무국(SECO)은 스위스 금융중개기관에 미국의 제재를 무시하도록 허가하거나 지시할 수 없다는 점을 분명히 하였다.2
50퍼센트 규칙과 유럽의 지배 기준
소유에 관한 규칙은 각 제도가 얼마나 가까우며 어디에서 다른지를 보여 준다. 2014년 8월 13일 개정된 OFAC 지침에 따르면, 하나 이상의 차단 대상자가 직접 또는 간접으로 합계 50퍼센트 이상을 소유하는 단체는 차단된다. OFAC는 합산을 다음 예로 설명하였다. “차단 대상자 X가 단체 A의 25퍼센트를 소유하고 차단 대상자 Y가 단체 A의 또 다른 25퍼센트를 소유하는 경우, 단체 A는 차단된 것으로 간주된다.” 이 규칙은 “소유에 관해서만 정할 뿐 지배에 관해서는 정하지 않는다”. 따라서 차단 대상자가 지배하지만 과반을 소유하지는 않는 단체는 자동으로 차단되지는 않는다. 다만 OFAC는 그러한 단체가 나중에 지정될 수 있으므로 주의할 것을 권고한다.3
스위스의 접근 방식은 두 번째 기준을 추가한다. SECO의 지침도 50퍼센트 이상의 기준선을 사용하며 원칙적으로 여러 제재 대상자의 지분을 합산한다. 따라서 서로 관련 없는 두 제재 대상자가 균등한 지분으로 소유하는 루가노 회사는 미국법상 차단되는 것과 마찬가지로 스위스에서 동결된다. 스위스 실무는 소유 외에도 이사회 과반수의 선임 또는 해임 권리, 계약이나 정관에 따른 지배적 영향력, 회사 자금의 처분 권한 등 다른 수단에 의한 지배를 살피며, 이들 기준 중 하나가 충족되면 지배를 추정한다.4 유럽연합(EU)법도 마찬가지로 제재 대상자가 소유하거나 지배하는 단체에까지 동결을 확대한다. 제재 대상자가 40퍼센트를 소유하면서 이사회 전원을 선임하는 회사는 스위스법과 EU법상으로는 동결될 수 있으나 미국법상으로는 그렇지 않다. 한 가지 기준만 적용하는 컴플라이언스 프로그램은 다른 기준에 해당하는 사례를 놓치게 된다.
주석
- International Emergency Economic Powers Act, 50 U.S.C. § 1705(a)(“It shall be unlawful for a person to violate, attempt to violate, conspire to violate, or cause a violation of any license, order, regulation, or prohibition issued under this chapter”), https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/1705; Export Administration Regulations, 15 C.F.R. § 734.9(“Foreign-Direct Product (FDP) Rules”, (f)항 및 (g)항의 러시아/벨라루스 FDP 규칙 포함), https://www.ecfr.gov/current/title-15/subtitle-B/chapter-VII/subchapter-C/part-734/ section-734.9. ↩
- SECO, “FAQ – Sanktionen der Schweiz”(전게)(“Sanktionsmassnahmen von Drittstaaten entfalten grundsätzlich keine direkte Wirkung in der Schweiz”); SECO, Auslegungshilfe Sanktionsmassnahmen(전게), 1.14절(“Die Einhaltung ausländischer Sanktionen (z.B. der USA oder Grossbritanniens) fällt hingegen nicht in den Zuständigkeitsbereich des SECO [...]. Insbesondere kann das SECO einem Schweizer Finanzintermediär keine Bewilligung oder Auflage erteilen, ausländische Sanktionen nicht zu befolgen”). ↩
- U.S. Department of the Treasury, OFAC, “Entities owned by blocked persons (50% rule)”, FAQs, https://ofac.treasury.gov/faqs/topic/1521(2014년 8월 13일 개정 지침). ↩
- SECO, Auslegungshilfe Sanktionsmassnahmen(전게), 1.10절(“50% oder mehr der Eigentumsanteile”; “Eigentumsanteile von mehreren sanktionierten natürlichen Personen, Unternehmen oder Organisationen werden dabei grundsätzlich zusammengerechnet”) 및 1.11절(지배의 기준 및 추정); Regulation (EU) No 269/2014, 제2조(전게)(제재 대상자가 “owned, held or controlled”하는 자금). ↩
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