법적 여파: 추크 사건
사업 계획의 축소는 특정 노선에 보조금을 약속했던 주(칸톤)들에 여러 결과를 낳았다. 추크주는 1870년 추크에서 발히빌을 거쳐 골다우에 이르는 노선의 건설이 확보된다는 조건으로 25만 스위스 프랑을 약속하였다. 1878년의 보충조약이 이 노선의 건설을 연기하자, 추크주는 자신의 분담금을 건설 여부에 연동시키려 하였다. 1879년의 타협안은 추크주가 보조금 전액을 납부하면 회사가 지연에 대한 보상으로 25년간 매년 5,000 스위스 프랑을 추크주에 지급하도록 규정하였다. 1889년 추크주는 회사를 상대로 소를 제기하였다. 연방대법원은 1889년 11월 1일, 주와 회사 사이에 노선 건설에 관한 직접적인 계약상 의무가 존재하지 않는다는 이유로 청구를 기각하였다.1 루체른에서 이멘제에 이르는 접속선과 추크에서 아르트골다우에 이르는 접속선은 1897년에야 완공되었다.2
이 판결은 인프라 법의 일반적인 문제를 보여 준다. 공익적 목적을 위하여 약속된 보조금은 특정 가능한 당사자 사이의 집행 가능한 의무로 표현되는 범위에서만 권리를 발생시킨다. 의무가 국제조약이나 공공기관이 부여한 사업허가(콘세션)를 통하여 이어지는 경우, 보조금을 지급한 주체는 대가를 지급하고도 이행 청구권을 취득하지 못했음을 알게 될 수 있다.
프로젝트 거버넌스의 교훈으로서의 위기
1876년부터 1878년까지의 위기는 오늘날 대규모 인프라 프로젝트를 구조화하거나 그 자금을 조달하는 모든 사람에게 교훈을 준다. 그 원인이 기술적일 뿐 아니라 제도적이기도 했기 때문이다. 1869년의 비용 견적은 보조금과 투자자를 끌어들이기 위하여 작성되었고, 그 당시 터널의 지질과 경사 구간의 선형은 개략적으로만 알려져 있었다. 동일 인물인 알프레트 에셔가 사업을 추진한 철도회사, 증권 인수를 도운 은행, 그리고 프로젝트 회사 자체를 모두 이끌었다. 그 결과 자본이 조달되기 전에 수치를 검증할 이해관계를 가진 독립 기관이 없었다. 기술 책임자는 각국에 확정된 사업 계획을 약속한 이사회의 피용자였고, 그 후임자의 수정은 자금이 이미 약정되고 그 일부가 지출된 뒤에야 이루어졌다.
법적 구조는 시정을 더디게 하였다. 사업 계획이 조약으로 확정되어 있었기 때문에, 모든 절감 조치에는 국제회의가 필요했고 공공 자금이 1프랑이라도 새로 투입되려면 세 나라 의회의 승인과, 스위스에서는 국민의 승인까지 필요했다. 건설 위험은 파브르에게 이전되어 있었으나 이는 형식에 불과하였다. 그가 파산하더라도 회사는 터널을 완공해야 할 필요에서 벗어날 수 없었기 때문이다. 오늘날의 실무는 이러한 문제에 대하여 독립적인 기술 자문, 명시적인 예비비를 포함한 비용 견적, 사업주·대주·프로젝트 회사의 분리, 그리고 사업 범위 변경에 관한 계약상 메커니즘으로 대응한다. 스위스 연방은 신알프스횡단철도(NRLA)에 이러한 교훈 중 일부를 반영하였고, 의회는 이를 특별 감독 대표단의 감독 아래 두었다. 그럼에도 기저 터널들은 당초 견적을 큰 폭으로 초과하였다(마지막 절 참조).3
수치로 보면 다음과 같다. 1869년의 재무 계획은 고트하르트 철도의 비용을 1억 8,700만 스위스 프랑으로 추정하였다.4 1876년 헬바크는 1억 200만 스위스 프랑의 부족액을 확인하였고, 이는 1877년 루체른 회의의 절감 조치로 4,000만 스위스 프랑으로 줄었다.5 1878년의 추가 보조금은 2,800만 스위스 프랑으로, 독일과 이탈리아가 각각 1,000만 스위스 프랑, 스위스가 800만 스위스 프랑이었다.6 1878년 8월 22일자 연방법은 고트하르트 철도에 450만 스위스 프랑, 몬테체네리선에 200만 스위스 프랑, 장래의 동부 및 서부 알프스 철도에 각각 450만 스위스 프랑을 지급하였다.7 이 법은 1879년 1월 19일 국민투표에서 70.7%의 찬성으로 승인되었다.
주석
- 연방대법원, 1889년 11월 1일 판결(앞의 문헌). ↩
- 모라토리엄 이후 1897년 접속선의 완공에 관하여는 스위스 역사사전(HLS), 항목 “Gottardo, Ferrovia del”(앞의 문헌). ↩
- 이 분석은 필자의 것이다. 연방의회의 NRLA 감독 대표단에 관하여는 Neat-Aufsichtsdelegation der eidgenössischen Räte, Oberaufsicht über den Bau der Neat im Jahre 2016 , 2017년 4월 26일자 보고서, https://www.parlament.ch/centers/documents/de/bericht-nad-2017-04-26-d.pdf. 이 보고서는 스위스 알프스횡단철도 건설에 관한 1991년 10월 4일자 연방법 제20조 제5항에 따라 제출되었다. ↩
- 1869년의 견적과 1879년의 결과에 관하여는 Swissvotes, 제20호 투표(앞의 문헌). ↩
- H. Etter(앞의 문헌); Swissvotes, 제20호 투표(앞의 문헌). ↩
- H. Etter(앞의 문헌); Die Grenzboten(앞의 문헌). ↩
- 1878년 8월 22일자 연방법(앞의 문헌), 제1조, 제4조 및 제5조. ↩
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