고트하르트 논쟁과 조약 국민투표

이 협약은 제1차 세계대전 이전 시기에 가장 강력한 국민 저항 운동 가운데 하나를 불러일으켰다. 비판자들은, 특히 프랑스어권 스위스에서, 운임 양허를 삼국동맹의 두 강대국을 위하여 국영 철도에 대한 스위스의 주권을 영구적으로 제한하는 것으로 보았다. 11만 6,000명의 시민이 서명한 청원은 연방의회에 비준을 거부할 것을 요구하였다.¹ 연방평의회는 비준을 권고하였고, 수년간의 논쟁 끝에 연방의회는 1913년 4월 이 협약을 승인하였다. 당시 국제조약은 국민투표의 대상이 아니었으므로, 국민에게는 그 결정을 뒤집을 수단이 없었다.

이 논쟁은 헌법상 지속적인 결과를 남겼다. 보주(칸톤)의 한 위원회는, 기간의 정함이 없거나 15년을 넘는 기간으로 체결되는 국제조약을 3만 명의 유권자 또는 8개 주가 요구하는 경우 임의적 국민투표에 회부하도록 하는 국민발안을 제기하였다. 전쟁으로 지연된 이 국민발안은 1921년 1월 30일 투표에 부쳐져 71.4%의 찬성으로 가결되었다. 우리주와 투르가우주만이 이를 부결하였고, 제네바주는 98.7%의 찬성으로 이를 승인하였다.² 조약 국민투표는 현재 「스위스 연방헌법」 제141조 제1항 d호에 규정되어 있고, 시간이 흐르면서 국제기구 가입을 규정하거나 중요한 입법적 규정을 포함하는 조약으로 확대되었는데, 그 기원은 고트하르트 협약에 있다.³ 1992년의 유럽경제지역(EEA)에서 양자협정, 그리고 2024년과 2025년 유럽연합(EU)과 협상된 협정 패키지에 이르기까지, 유럽과 체결하는 스위스 조약에 관한 이후의 모든 논쟁은 고트하르트 협약에 대한 반발로 처음 마련된 규칙 아래에서 진행되어 왔다.

20세기의 협약

1909년의 협약은 역사적 흥밋거리 이상의 것이었다. 제2차 세계대전 중 스위스는 특정 화물 교통에 대한 제한을 허용하는 협약 제3조에 근거하여 독일과 이탈리아 사이의 통과 교통에 가한 제한을 정당화하였다. 한편 노선을 통과 교통에 개방해 두어야 한다는 일반적 의무는 고트하르트를 통과하는 독일과 이탈리아의 석탄 및 화물 열차라는 논란이 많은 문제의 틀을 형성하였다.⁴ 『스위스 역사사전』(HLS)은 이 조약이 여전히 효력을 유지하고 있다고 기술한다.⁵ 오늘날의 독자에게 이 조약은 투자 및 인프라 법에서 익숙한 유형의 초기 사례이다. 민간 프로젝트에 자금을 대는 국가는 그 프로젝트에 대하여 원래 구조가 종료된 후에도 존속하는 지분을 취득하며, 그 지분을 재협상하려면 보상이 필요하고, 그 보상은 흔히 규제상의 양허라는 형태를 취한다.

흔한 오해. 1909년 고트하르트 철도의 국유화는 때때로 스위스 연방철도(SBB) 창설 과정에서의 순전히 국내적인 조치로 여겨진다. 실제로는 국제적 합의가 필요하였다. 독일과 이탈리아가 자국의 보조금이 노선에 대한 권리를 부여한다고 주장하였기 때문이다. 1909년 10월 13일의 고트하르트 협약은 스위스 통과 철도망 전체에 대한 운임 양허로 두 나라의 동의를 얻어 냈다. 11만 6,000명의 서명을 받은 청원으로 뒷받침된 이 협약에 대한 저항은 1921년 국제조약에 대한 임의적 국민투표의 도입으로 직접 이어졌다.

주석

1. 11만 6,000명의 서명을 받은 청원에 관하여는 HLS, 항목 “Gotthardvertrag”(앞의 문헌). 1909년 11월 9일 연방평의회의 권고와 1913년 4월의 승인에 관하여는 techno-science.net(앞의 문헌); 1913년 4월의 비준에 관하여는 HLS, 항목 “Gotthardvertrag”(앞의 문헌). ↩
2. Swissvotes, 제85호 투표 개요(1921년 1월 30일), https://swissvotes.ch/vote/85.00/kurzbeschreibung-de.pdf. ↩
3. 1999년 4월 18일자 「스위스 연방헌법」, SR 101, 제141조 제1항 d호, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/1/10/101-141-174.html(“are of unlimited duration and may not be terminated”, “provide for accession to an international organisation” 또는 “contain important legislative provisions or whose implementation requires the enactment of federal legislation”에 해당하는 조약). 1921년 국민발안과 고트하르트 협약 사이의 관련성은 HLS, 항목 “Gotthardvertrag”(앞의 문헌)에 기술되어 있다. ↩
4. 제2차 세계대전 중 제3조의 원용에 관하여는 HLS, 항목 “Gotthardvertrag”(앞의 문헌). 고트하르트를 통과한 독일–이탈리아 석탄 수송 문제는 스위스–제2차 세계대전 독립전문가위원회(베르지에 위원회)가 다루었다. 제D.I장 참조. ↩
5. HLS, 항목 “Gotthardvertrag”(앞의 문헌). ↩

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