「금수법」과 그 헌법적 배경
긴급 명령에서 연방 법률로
스위스는 경제 제재에 관한 법률을 갖추기 훨씬 전부터 경제 제재를 시행하였다. 1990년 8월 국제연합(UN) 안전보장이사회가 이라크에 대한 금수조치를 부과하였을 때, 스위스는 국제연합 회원국이 아니었음에도 연방평의회는 그 조치를 스위스에 도입하였다. 연방평의회는 대외관계에서 국가의 이익을 수호할 헌법상의 권한에 근거하였다. 1990년대에는 같은 방식이 구유고슬라비아, 리비아, 아이티 및 그 밖의 여러 국가에 대한 제재에도 사용되었다.1 각 제재 체계는 헌법으로부터 직접 권한을 도출한 연방평의회의 명령에 근거하였다. 이 방식은 신속하였으나 두 가지 약점이 있었다. 첫째, 헌법에만 근거한 명령은 그 효력 기간이 제한되어야 한다. 둘째, 이를 집행하는 형사 규정은 법적 근거가 취약하였다. 죄형법정주의는 처벌 대상 행위와 형벌이 법률로 정해질 것을 요구하기 때문이다.
2002년 3월 22일 「국제 제재의 이행에 관한 연방법」(금수법, EmbA), SR 946.231은 이 두 가지 약점을 모두 해소하였다. 이 법은 스위스가 2002년 9월 10일 국제연합에 가입하고 몇 달 뒤인 2003년 1월 1일에 시행되었다.2 제1조는 이 법의 목적을 정한다. 연방은 “국제연합, 유럽안보협력기구(OSCE) 또는 스위스의 가장 중요한 교역 상대국이 명한 제재를 이행하기 위하여 강제조치를 제정할 수 있다”(「금수법」 제1조 제1항(EmbA)). 이 조치는 재화 및 서비스 거래, 지급 및 자본 이동, 그리고 사람의 이동을 제한할 수 있다. 또한 이 조치는 “금지, 허가 및 신고 의무와 그 밖의 권리 제한”의 형태를 취할 수도 있다(「금수법」 제1조 제3항(EmbA)).3 「연방헌법」 제184조 제3항에 따른 국가 이익 수호 권한은 명시적으로 유보되어 있다(「금수법」 제1조 제2항(EmbA)).
강제조치의 구조
「금수법」은 기본법이다. 이 법 자체는 아무것도 금지하지 않는다. 제2조에 따라 연방평의회가 명령의 형태로 강제조치를 제정한다. 연방평의회는 인도적 활동을 지원하거나 스위스의 이익을 수호하기 위하여 예외를 정할 수 있다.4 따라서 각 제재 체계는 고유한 명령을 두며, 이 명령은 금지되는 재화와 서비스, 자산이 동결되는 자, 그리고 허가 절차를 열거한다. 명령은 또한 어떠한 위반이 이 법의 형사 규정에 따라 처벌되는지를 정한다. 안전보장이사회가 명한 제재 체계는 국제법상 스위스를 구속한다. 반면 유럽연합(EU)의 조치는 연방평의회가 이를 도입하기로 결정하는 범위에서만 스위스를 구속한다. 유럽연합은 법률의 표현에 따르면 “스위스의 가장 중요한 교역 상대국” 중 하나일 뿐, 연방에 그 조치를 부과할 권한은 없기 때문이다.
그 실무적 결과로 스위스는 유럽연합 회원국에는 없는 일정한 재량을 가진다. 유럽연합 이사회가 규칙을 채택하면, 그 규칙은 관보(Official Journal)에 공포된 날부터 이탈리아에 직접 적용된다. 같은 규칙이 스위스와 관련되는 경우에는 먼저 국가경제사무국(SECO)이 스위스 명령의 개정안을 준비하여야 하고, 연방평의회 또는 연방 경제·교육·연구부(EAER)가 이를 채택하여야 하며, 그 개정은 연방법령공보(Official Compilation)에 공포되어야 한다. 스위스 법문은 유럽의 문언을 그대로 옮기는 경우가 많지만, 조문 번호를 새로 매기고, 재화 및 대상자 목록을 별도의 부속서에 두며, 때로는 특정 조치를 생략하거나 수정한다. 따라서 이탈리아에서 매입하여 터키에 매도하는 루가노의 트레이더에게 유럽연합 규칙과 스위스 명령 사이의 차이는 그 자체로 하나의 컴플라이언스 문제이다.
주석
- Ordinance of 7 August 1990 on Economic Measures against the Republic of Iraq, SR 946.206, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/94/946.206-index.html (2002년 10월 30일 명령으로 전문이 개정되어 2003년 1월 1일부터 「금수법」 제2조(EmbA)에 근거하게 됨, AS 2002 3959); 2002년 이전의 실무에 관하여는 「금수법」 전문에 인용된 2000년 12월 20일 연방평의회의 「금수법」 제안 설명서, BBl 2001 1433, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-preamble-2.html 참조. ↩
- Federal Act of 22 March 2002 on the Implementation of International Sanctions (Embargo Act, EmbA), SR 946.231, 제18조(2002년 10월 30일 연방평의회 결정에 따라 2003년 1월 1일 시행), https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-18-21.html; United Nations, “Member States”, https://www.un.org/en/about-us/member-states (스위스: “Date of Admission: 10-09-2002”). ↩
- 「금수법」 제1조 제1항~제3항(EmbA), https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-1-4.html에 수록된 영어 번역에 따름. ↩
- 「금수법」 제2조(EmbA), https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-2-5.html. ↩
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