구체제의 경제학
1974년 체제는 단순한 경제 논리를 가지고 있었지만, 그 두 가지 결과는 그리 단순하지 않았다. 통근자에게 이 체제는 스위스의 원천과세가 임금에 대한 유일한 소득세라는 의미였다. 전형적인 근로자의 소득에 대한 스위스 세율은 지역 및 기초자치단체 부가세가 붙는 이탈리아 개인소득세(IRPEF)보다 상당히 낮았다. 스위스의 총임금과 결합되어 이는 롬바르디아에서 얻을 수 있는 수준을 훨씬 웃도는 순소득을 낳았다. 이탈리아 국경 기초자치단체(게마인데)에게 ristorni는 중요한 세입원이 되었으며, 일부 작은 기초자치단체에서는 지방세 수입을 넘어섰다. 티치노에게 이 체제는 늘어나는 노동력이 납부한 세금의 38.8%가 주(칸톤) 밖으로 빠져나간다는 의미였고, 그 금액은 2000년대에 이르러 연간 수천만 스위스 프랑에 달하였다. 2010년의 총액은 약 5,500만 스위스 프랑이었다.1 통근자가 8만 명에 육박한 2020년대 중반에는 이 금액이 대략 두 배가 되었다. 롬바르디아 주(Regione) 한 곳에 귀속되는 2025년분 몫만 해도 약 1억 900만 스위스 프랑에 달하였다.2 이 체제는 정치적 결과도 낳았다. 세제상 이점이 통근자에게만 적용되었으므로 이탈리아에 거주를 유지하면서 통근할 유인이 생겼고, 이는 국경 노동력의 증가를 강화하였다. 티치노에서 이 지급금은 이탈리아가 조세 사면을 통하여 스위스 은행의 고객을 추적하고 스위스를 조세 블랙리스트에 올리던 시기에 이탈리아에 대한 보조금으로 여겨지게 되었다(제E.II장). 이탈리아에서 이 체제는 일부 거주자 집단이 누진과세를 피할 수 있게 한다는 이유로 비판을 받았다. 따라서 양측 모두 재협상할 이유가 있었으나, 그 목표는 정반대였다. 티치노는 세금을 더 많이 보유하기를 원하였고, 이탈리아는 자국 거주자에게 과세하기를 원하였다.
2011년의 동결
갈등은 2011년에 고조되었다. 2011년 6월 30일 티치노 주정부는 다수결로 2010년분 ristorni의 절반만 지급하고 나머지 절반은 동결 계좌에 예치하기로 결정하였다. 절대액으로는 총 약 5,500만 스위스 프랑 가운데 절반가량인 약 2,800만 스위스 프랑이 유보되었다.3 주정부는 의회 질의에 대한 답변에서, 동결된 절반의 지급은 연방이 경제협력개발기구(OECD)의 정보교환 기준, 상호주의 및 보상률 인하에 기초한 조세협정에 관하여 이탈리아와 협상을 개시하는 것을 조건으로 한다고 설명하였다. 그러한 협상이 상당한 인하로 이어지지 않는 경우에는 연방이 주에 보상하여야 한다는 것이었다.4 그 배경에는 2009년 이탈리아의 조세 사면, 이탈리아 블랙리스트에 스위스가 올라 있던 사실, 그리고 이중과세방지협정 개정의 교착상태가 있었다. 이탈리아 언론은 이 조치를 경제재무장관 Giulio Tremonti에 대한 압박 수단으로 보도하였다.5
동결은 2012년 5월에 해제되었다. 스위스 국제금융문제 담당 국가사무차관 Michael Ambühl과 이탈리아 대사 Carlo Baldocci 사이의 회담 이후, 양국은 미해결 문제를 다룰 운영위원회를 설치하였다. 여기에는 스위스 내 이탈리아 자산의 양성화, 장래 자본소득에 대한 원천징수세, 금융서비스의 시장 접근, 블랙리스트, 협정의 개정, 그리고 국경 근로자에 관한 협정이 포함되었다. 연방재무부는 이탈리아를 위한 2,800만 스위스 프랑의 지급 지시가 발령되었다고 발표하였다.6 이 사건은 주가 가진 지렛대의 한계를 보여 주었다. 주에는 연방이 체결한 국제협정을 개정할 권한이 없었고, 그 협정에 따라 지급해야 할 금액을 유보하는 것은 스위스를 협정 위반이라는 비난에 노출시켰다.7 이 사건은 또한 국경 근로자 체제가 은행 비밀유지에 관한 더 큰 협상의 일부가 되었음을 보여 주었으며, 이 협상은 2015년 2월 23일의 로드맵으로 이어졌다.
2015년 로드맵에서 새 협정까지
2015년 2월 23일 양국 정부가 밀라노에서 서명한 로드맵은 이중과세방지협정 개정 의정서와 함께 양국에 국경 근로자에 관한 새 협정을 체결할 의무를 부과하였다. 그 원칙은 통근자의 총 조세부담이 처음에는 1974년 협정에 따른 부담보다 낮아서는 안 되고, 이후 점진적으로 이탈리아의 완전 과세 수준에 접근해야 한다는 것이었다.8 협상 대표들은 2015년 12월 22일 협정문에 가서명하였다. 이탈리아는 5년 동안 이에 서명하지 않았다. 통근자에 대한 새로운 과세는 롬바르디아와 피에몬테에서 정치적으로 민감한 사안이었기 때문인데, 이 지역에서 통근자와 그들의 기초자치단체는 영향력 있는 유권자층을 이루고 있었다. 새 협정은 마침내 2020년 12월 23일 서명되었다.9 이 5년 동안 1974년 체제가 계속 적용되었고, 그 사이 티치노의 국경 노동력은 수천 명 증가하였다.
주석
- “Frontalieri, congelato il 50% dei ristorni”, Varesenews, 2011년 6월 30일, https://www.varesenews.it/2011/06/frontalieri-congelato-il-50-dei-ristorni/113760/?output=pdf (총 약 5,500만 스위스 프랑, 그중 약 2,750만 스위스 프랑 동결). ↩
- “Deciso il blocco cautelativo dei ristorni”, RSI, 2026년 6월 30일, https://www.rsi.ch/info/ticino-grigioni-e-insubria/%E2%80%9CDeciso-il-blocco-cautelativo-dei-ristorni%E2%80%9D--3855329.html 에 근거하여 계산(5,890만 스위스 프랑 지급, 롬바르디아 몫의 46%에 해당하는 5,020만 스위스 프랑 유보). ↩
- Varesenews, 2011년 6월 30일(앞의 글). ↩
- Consiglio di Stato(주정부), 의회 질의 제91.11호에 대한 2011년 7월 12일자 답변, https://www4.ti.ch/fileadmin/POTERI/GC/allegati/interrogazioni/risposte/pdf/r91.11.pdf (금액을 28,420,929 스위스 프랑으로 제시). ↩
- Varesenews, 2011년 6월 30일(앞의 글). ↩
- “Sbloccati i ristorni all'Italia”, RSI, 2012년 5월 9일, https://www.rsi.ch/info/economia/Sbloccati-i-ristorni-allItalia--705758.html. ↩
- 연방은 2026년의 분쟁에서도 이 점을 다시 지적하였다. “Ristorni, Keller-Sutter conferma l'altolà al Ticino”, RSI, 2026년 6월 17일, https://www.rsi.ch/info/ticino-grigioni-e-insubria/Ristorni-Keller-Sutter-conferma-l%E2%80%99altol%C3%A0-al-Ticino--3827969.html 참조. ↩
- Vorpe(앞의 글); 연방평의회, 보도자료 “Switzerland and Italy sign agreement on tax issues”, 2015년 2월 23일, https://admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-56318.html (Eveline Widmer-Schlumpf와 Pier Carlo Padoan이 밀라노에서 서명). ↩
- Vorpe(앞의 글). ↩
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