1848년 연방헌법 제57조
1848년 9월 12일의 연방헌법은 망명 보호를 주(칸톤)의 소관으로 남겨 두었다. 연방헌법은 주들이 정치범죄에 대한 범죄인 인도를 거부할 수 있도록 하는 한편, 스위스의 대내외 안전을 위태롭게 하는 외국인을 추방할 권한을 연방에 부여하였다(「1848년 연방헌법」 제57조).1 연방평의회는 여러 차례 티치노의 이탈리아 난민들에게 이 권한을 행사하였다. 1848년에는 병역 연령의 난민들을 이 주에서 내륙으로 이동시켰다. 1853년 2월의 봉기 이후에는 다수의 난민을 스위스 영토에서 추방하였으며, 마르티놀라는 오스트리아가 스위스로 하여금 난민을 추방하고 엘베티카를 폐쇄하도록 강요하였다고 기록한다.2
연방 정부는 빈을 상대로 자신의 정책을 옹호하면서 그 법적 관념을 드러내는 논거를 사용하였다. 1854년의 한 공문에서 연방 정부는 오스트리아가 스위스 내 난민에 관한 정보를 어려움 없이 얻을 수 있으며, 자국의 안전을 위태롭게 하는 난민의 사안이 있으면 어떤 것이든 연방 당국에 제기할 수 있다고 강조하였다. 연방 정부는 정치 난민과 탈영병을 구별하였고, 탈영병은 가능한 경우 오스트리아군으로 돌려보내고자 하였다. 또한 국경 통제가 개선되었다는 증거로 티치노의 외국인 체류에 관한 새로운 주 법률을 제시하였다.3 이 공문은 연방평의회가 분명히 수용할 만하다고 여긴 표현으로 오스트리아의 입장을 인용하였다. “오스트리아는 어떠한 조약도, 어떠한 의무도 요구하지 않는다. 스위스에 대한 어떠한 승리도 추구하지 않는다.” 오스트리아가 원한 것은 위험을 초래하는 난민에 관한 정보뿐이었다. 이로써 연방은 난민을 인도하지 않는다는 원칙을 지키는 대가로, 사람에 관한 투명성과 구체적 위협에 대한 협력을 제공하였다. 보호의 원칙은 유지하면서 요청에 따라 투명성과 협력을 제공하는 이 거래는 19세기의 난민에서 21세기의 은행 계좌에 이르기까지, 스위스가 외국의 압력에 대처하는 방식에서 되풀이되는 구조이다.
중립과 스위스 영토의 사용
난민 문제는 중립의 문제이기도 하였다. 자국 영토가 이웃 국가에 대한 무장 원정의 기지로 사용되도록 허용하는 중립국은 한쪽 편을 든다는 비난을 받을 수 있었고, 최악의 경우 군사적 보복을 당할 수 있었다. 따라서 연방은 자국 영토로부터의 무력 침입을 방지하는 것을 중립 의무의 일부로 여겼다. 1849년 3월 피에몬테와 오스트리아 사이에 다시 전쟁이 일어나자, 연방평의회는 티치노와 투르가우의 부대를 에두아르트 잘리스(Eduard Salis) 대령의 지휘 아래 두고, 국경을 넘는 모든 무장 월경을 막고 난민들을 국경에서 떨어뜨려 놓도록 지시하였다.4 이 배치는 노바라에서 피에몬테가 패배하여 전쟁이 결판난 뒤인 1849년 4월 7일에 종료되었다. 한편 오스트리아는 국경 조치를 티치노로까지 확대하여 이 주를 마치 적대 지역인 것처럼 취급하였고, 연방평의회는 이를 과도한 조치라고 항의하였다.5
스위스의 중립을 유럽 혁명의 장애물로 여겨 거부한 마치니는 이러한 논리를 결코 받아들이지 않았다.6 티치노의 급진파에게 상황은 더 복잡하였다. 그들 가운데 다수는 1848년에 의용병으로 싸웠고 이탈리아의 대의를 자신의 것으로 여겼다. 그러나 그들은 연방의 공직도 맡고 있었으며, 주의 안전이 열강이 스위스의 중립에 보이는 존중에 달려 있다는 것을 알고 있었다. 연방 당국은 난민의 신변을 그의 군사 활동과 분리함으로써 이 딜레마를 해결하였다. 전자에는 망명 보호를, 후자를 막기 위해서는 억류와 필요한 경우 추방을 적용하는 것이었다. 이처럼 중립은 망명법을 안에서부터 형성하였다. 이는 국경에서 떨어진 곳으로의 억류가 왜 표준적인 수단이 되었는지, 그리고 연방이 정치 난민을 오스트리아에 결코 인도하지 않으면서도 왜 그들이 스위스 땅에서 전쟁을 벌이지 못하도록 막을 의무를 받아들였는지를 설명해 준다.
망명 정책의 연방 집중화
1848년 이후 수십 년 동안 망명 정책은 점진적으로 연방에 집중되었다. 주들은 망명을 허가할 형식적 권한을 유지하였지만, 추방, 억류, 그리고 외국과의 관계 수행은 연방이 결정하였다. 급진파 정부가 이탈리아 망명자들에게 동조하였던 티치노는 거듭 베른에 의해 결정이 뒤집혔다. 정치적·문화적 이유로 망명자들을 보호하는 주와 나라 전체의 이익을 저울질하는 연방 정부 사이의 긴장은 이 시기의 변함없는 특징 가운데 하나이다. 이 긴장은 1889년의 볼게무트(Wohlgemuth) 사건에서 다시 나타났다. 당시 독일 제국, 오스트리아, 러시아의 압력으로 연방검찰청(Federal Attorney General)의 상설 사무소가 재설치되어, 주 경찰에 의한 외국 정치 활동 감시를 조정하게 되었다.7
19세기 스위스의 망명법에는 그 자체의 법률이 없었다. 그것은 헌법 조항, 정치범죄 조항을 둔 양자 간 범죄인 인도 조약, 연방평의회의 결정, 그리고 정치 상황에 따라 변화한 관행으로 이루어져 있었다. 1998년 6월 26일의 「망명법」(AsylA, SR 142.31)은 인종, 종교, 국적, 특정 사회 집단의 구성원 신분 또는 정치적 견해를 이유로 심각한 불이익에 노출된 사람을 난민으로 정의하는데(「망명법」 제3조 제1항(AsylA)), 이는 20세기와 1951년 「난민협약」의 산물이다.8 그러나 정치적 이유에 의한 박해로부터 사람을 보호한다는 그 핵심 개념은 티치노와 연방이 이탈리아 망명자들을 위해 발전시킨 관행으로 거슬러 올라간다.
주석
- 주의 권한과 「1848년 연방헌법」 제57조에 관하여는 Kälin, “Asyl”(앞의 글). ↩
- 1848년에 관하여는 Engels, “The Federal Council and the Foreign Ambassadors”(앞의 글); 1853년에 관하여는 Martinola, “La tipografia Elvetica di Capolago”(앞의 글): 오스트리아는 “estorcere alla Svizzera [...] l'espulsione [...] degli esuli rifugiati nel Cantone e insieme la chiusura della tipografia”할 수 있었다. 마르티놀라는 추방된 난민의 수를 제시하지 않는다. ↩
- 연방평의회, 빈 주재 스위스 대표에게 보낸 공문, 1854년, DDS, 제1권, 문서 201, https://dodis.ch/41200 (2026년 10월 4일 확인). ↩
- 연방평의회, 1849년 3월 17일 의사록, DDS, 제1권, 문서 19(앞의 글). ↩
- 연방평의회, 1849년 3월 17일 의사록(앞의 글). 이 의사록은 1849년 4월 7일 “im Hinblicke auf die seit Abschluss des Waffenstillstandes zwischen Österreich und Piemont in Folge des Treffens bei Novara nunmehr wesentlich veränderten Umstände” 배치가 종료된 사실과, 라데츠키의 국경 조치가 티치노로 확대된 데 대한 연방 판무관 지들러(Sidler)의 항의도 기록하고 있다. ↩
- Moos, “Mazzini, Giuseppe”(앞의 글). ↩
- Albert Portmann-Tinguely·Philipp von Cranach, “Flüchtlinge”, HLS, 2016년 1월 7일 판, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016388 (2026년 10월 4일 확인). ↩
- 1998년 6월 26일의 「망명법」(AsylA), SR 142.31, 제3조. 영어 번역문은 https://www.droit-bilingue.ch/en-de/1/14/142.31-3-6.html 에 수록되어 있다(2026년 10월 4일 확인). ↩
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