초정부적 네트워크의 정당성과 책임성

이 장에서 설명한 기구들은 법학과 정치학에서 초정부적 네트워크(transgovernmental networks)로 분석되어 왔다. Anne-Marie Slaughter는 2004년에 출간된 A New World Order에서, 세계가 점점 더 국가 공무원, 규제당국, 법관 및 입법자들의 네트워크에 의해 통치되고 있다고 주장하였다. 이들은 전통적 외교의 매개 없이 국경을 넘어 협력한다. 그녀는 바젤위원회와 그 밖의 금융규제 네트워크를 핵심 사례로 들었다.¹ Slaughter가 보기에 이러한 네트워크가 효과적인 것은, 직업적 문화를 공유하고 신속하게 합의에 이를 수 있는 전문가들을 한데 모으기 때문이었다. 그녀는 또한 이러한 네트워크가 책임성의 문제를 제기한다는 점도 인정하였다. 네트워크 안에서 활동하는 국가 공무원은 조약을 체결하는 외교관과 같은 통제를 받지 않기 때문이다.

Chris Brummer는 Soft Law and the Global Financial System에서 이들 기구의 구속력 없는 기준이 그럼에도 널리 준수되는 이유를 검토하였다. 그의 답은 평판 메커니즘, 시장 규율 및 제도적 압력의 결합을 가리켰다. 기준을 따르지 않는 법역은 동료평가와 IMF 평가에서 비판을 받고, 더 높은 자금조달 비용에 직면하며, 협력에서 배제된다는 것이다.² 금융안정위원회(FSB)의 이행 점검, 동료평가 및 G20에 대한 보고는 투명성을 통해 연성법을 경성화하려는 시도로 읽을 수 있다. 다른 학자들은 바젤위원회와 그 자매 기구들을 글로벌 행정법의 관점에서 분석하고, 투명성, 참여, 이유 있는 의사결정 및 심사와 같은 원칙이 이들에게 적용되어야 하는지를 물었다.³

비판론자들은 여러 반론을 제기하였다. 첫째는 회원 자격에 관한 것이다. FSB와 바젤위원회는 2009년 이후 G20 경제권을 포함하도록 회원을 확대하였지만, 세계 대부분의 국가는 여전히 그 밖에 남아 있으며, 자신이 작성에 참여하지 않은 기준을 채택해야 한다. 회원 범위가 넓은 국제보험감독자협회(IAIS)와 국제예금보험기구협회(IADI)는 이 반론에 덜 노출되어 있다. 둘째 반론은 금융업계의 영향력에 관한 것이다. 금융업계는 의견수렴 절차에 집중적으로 참여하고 각국 회원에게 로비할 자원을 가지고 있다. 셋째 반론은 민주적 통제에 관한 것이다. 바젤에서 채택된 기준은 각국 입법자가 이행하는데, 이들에게는 재량의 여지가 거의 없는 경우가 많다. 국제기준에서 벗어나면 평판 비용이 따르고 동료들의 비판을 부르기 때문이다.⁴

이들 기구는 이러한 비판에 각기 다른 방식으로 대응하였다. 대부분은 현재 기준 초안에 대해 공개 의견수렴을 실시하고 접수된 의견을 공개한다. FSB는 업무계획을 공개하고, G20에 정기적으로 보고하며, 비회원을 참여시키기 위해 지역자문그룹(Regional Consultative Groups)을 만들었다. FSB 의장들은 자국의 의회 위원회에 출석하며, 일부 국가의 의회는 국제기준이 이행되기 전에 이를 논의하는 절차를 마련하였다. 스위스에서는 국제금융사무국(SIF)이 이들 기구에 대한 스위스의 참여를 조율하고, 의회는 그에 따른 입법을 통상적인 방식으로 심의한다.⁵ 2023년 이후 미국에서 바젤 III 최종 개혁을 둘러싸고 벌어진 논쟁에서는 업계와 의회 의원들의 반대로 제안이 철회되고 수정되었다. 이는 각국의 정치 과정이 바젤에서 합의된 기준에 저항할 능력을 여전히 갖고 있음을 보여 준다.

법률가의 관점에서 이들 기구의 가장 흥미로운 특징은 사법(私法)상의 형식과 공적 기능을 결합하는 방식이다. FSB, IAIS 및 IADI는 「스위스 민법」(CC)상의 사단(association)이지만, 그 회원은 공공기관이며 그 기준은 많은 국가의 공법을 형성한다. 이러한 혼합 형태는 이들에게 유연성을 부여하고 조약기구의 경직성으로부터 이들을 보호한다. 이는 또한 사법심사에서 의회 통제에 이르는 공법의 전통적 수단이 이들에게 직접 미치지 않는다는 뜻이기도 하다. 따라서 책임성은 각국 회원을 통해 간접적으로 확보되며, 각국 회원은 자국의 입법부와 법원에 책임을 진다. 이러한 간접적 책임성이 충분한지는 합리적인 관찰자들 사이에서도 견해가 갈리는 문제이다. 이들 기구가 이처럼 실무상 중요한 기준을 계속 만들어 내는 한, 이 문제가 해결될 가능성은 낮다.

주석

1. Anne-Marie Slaughter, A New World Order (Princeton University Press, 2004), 특히 규제 네트워크에 관한 제1장 및 제2장. ↩
2. Chris Brummer, Soft Law and the Global Financial System: Rule Making in the 21st Century (Cambridge University Press, 2012; 제2판 2015). ↩
3. Michael S. Barr and Geoffrey P. Miller, “Global Administrative Law: The View from Basel”, European Journal of International Law 17 (2006), 15–46; Benedict Kingsbury, Nico Krisch and Richard B. Stewart, “The Emergence of Global Administrative Law”, Law and Contemporary Problems 68 (2005), 15–61. ↩
4. 예컨대 Eric Helleiner, The Status Quo Crisis: Global Financial Governance after the 2008 Meltdown (Oxford University Press, 2014); Daniel K. Tarullo, Banking on Basel: The Future of International Financial Regulation (Peterson Institute, 2008) 참조. ↩
5. 국제금융기구 참여에 관한 스위스의 조율에 관하여는 국제금융사무국(SIF)의 연차보고서 및 연방평의회의 금융시장정책 보고서 참조. ↩

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