쿡 위원회에서 1988년 자본협정까지

자기자본 적정성에 관한 작업은 이와는 다른 일련의 우려에서 비롯되었다. 1970년대 말과 1980년대 초에 대형 국제은행들의 자기자본비율은 꾸준히 하락한 반면, 개발도상국에 대한 대출은 확대되었다. 1982년 8월 멕시코가 더 이상 대외채무를 상환할 수 없다고 선언했을 때, 미국과 유럽 주요 은행들의 라틴아메리카 국가에 대한 익스포저는 여러 경우에 해당 은행의 자기자본을 초과하였다. 채무 위기는 자기자본 적정성을 기술적 문제에서 정치적 문제로 바꾸어 놓았다.¹

영란은행(Bank of England)의 Peter Cooke는 1977년부터 1988년까지 위원회 의장을 맡았으며, 이 시기에 위원회는 흔히 “쿠크 위원회”로 불렸다. 그의 의장 재임 중 위원회는 회원국들의 자본 기준을 비교하고 자본의 공통 정의를 마련하기 시작하였다. 진전은 더디었다. 그러다가 미국 의회가 1983년 국제통화기금(IMF)에서의 미국 쿼터 증액을 승인하면서, 미국 감독당국에 자본 기준의 국제적 수렴을 추진하도록 요구하였다. 미국 당국은 자국 은행들이 일본과 유럽의 경쟁 은행들보다 더 많은 자본을 보유해야 한다면 불리해질 것을 우려하였다.²

결정적인 계기는 1987년 1월에 찾아왔다. 영란은행과 미국 감독당국이 위험에 기초한 공통의 자본 체계에 관한 양자 합의를 발표한 것이다. 일본도 곧 논의에 합류하였다. 영미식 기준이 나머지 세계에 강요될 수 있다는 전망은 다른 회원국들로 하여금 바젤에서의 작업을 서두르도록 하였다. 당시 자산 기준으로 세계 최대였던 일본 은행들은 자기자본비율은 낮았으나 보유 주식에 대규모 미실현 이익을 안고 있었다. 이 이익의 취급은 협상에서 가장 첨예하게 다투어진 쟁점 중 하나가 되었다.³

위원회는 1988년 7월 “International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards”를 발표하였고, 이 문서는 바젤 자본협약 또는 바젤 I으로 알려지게 되었다. 이 협약은 국제적으로 영업하는 은행에 위험가중자산의 최소 8퍼센트에 해당하는 자본을 보유하도록 요구하였으며, 그중 최소 절반은 기본자본, 즉 Tier 1으로 구성되어야 했다. Tier 1은 주로 납입자본금과 공시 적립금으로 이루어졌다. Tier 2에는 일정한 한도 내에서 비공시 적립금, 재평가 적립금, 일반 충당금, 하이브리드 증권 및 후순위채가 포함될 수 있었다. 일본 은행 보유 주식의 미실현 이익 중 일부는 할인된 금액으로 Tier 2에 산입이 허용되었다.⁴

위험가중자산의 산정은 소수의 가중치에 기초하였다. OECD 회원국 정부 및 중앙은행에 대한 채권에는 0, OECD 내에 설립된 은행에 대한 채권에는 20퍼센트, 주거용 주택담보대출에는 50퍼센트, 민간 부문에 대한 대부분의 채권에는 100퍼센트의 가중치가 부여되었다. 부외항목은 신용환산율을 통해 신용등가액으로 환산되었다. 이 체계의 단순성은 정교함의 수준이 매우 다른 은행과 감독당국이 모두 적용할 수 있게 해 주었으며, 이는 장점인 동시에 약점이었다. 신용등급이 높은 다국적기업에 대한 대출과 작고 부실한 회사에 대한 대출에 동일한 가중치가 적용되었기 때문이다.⁵

이 협약은 G10 국가의 국제적으로 영업하는 은행만을 대상으로 하였고 1992년 말까지 완전히 시행될 예정이었으나, 곧 세계적 기준이 되었다. 1990년대에 100개가 넘는 국가가 어떤 형태로든 이를 채택하였으며, 많은 경우 자국의 모든 은행에 적용하였다. 8퍼센트의 비율은 신용평가기관과 투자자들이 확인하고자 하는 건전성의 신호가 되었다. 유럽공동체는 1989년의 「자기자금 지침」과 「지급능력비율 지침」을 통해 협약을 국내법화하였고, 이 지침들은 그 요건을 공동체 내 모든 신용기관에 적용하였다.⁶ 이로써 위원회는 이후의 작업을 특징짓게 될 하나의 유형을 확립하였다. 소수의 감독당국 사이에서 합의된 문서가 다른 주체들의 입법적 선택을 통해 훨씬 넓은 범위의 은행들에 구속력 있는 법이 된 것이다.

주석

1. 라틴아메리카 채무 위기와 그것이 은행 자본에 미친 영향에 관하여는 Kapstein (1994) 및 Goodhart (2011), 제5장 및 제6장 참조. ↩
2. International Lending Supervision Act of 1983 (12 U.S.C. § 3901 et seq.). 이 법은 미국 은행감독기관들에 자본 기준의 국제적 수렴을 추진하도록 지시하였다. ↩
3. 1987년 1월의 미국–영국 양자 합의와 그 촉매적 역할에 관하여는 Kapstein (1994), 제5장 및 Goodhart (2011), 제6장 참조. ↩
4. 바젤위원회, International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards (1988년 7월), 제12–27항(자본의 구성요소) 및 제44항(목표 비율 8퍼센트). ↩
5. 바젤위원회 (1988), 제28–43항 및 부속서 2(재무상태표 내 자산 범주별 위험가중치). ↩
6. Council Directive 89/299/EEC of 17 April 1989 on the own funds of credit institutions 및 Council Directive 89/647/EEC of 18 December 1989 on a solvency ratio for credit institutions. ↩

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